(電子商務(wù)研究中心訊) 一、引言
技術(shù)正在世界范圍內(nèi)驅(qū)動金融的變革，帶來了新的機(jī)遇和風(fēng)險。一方面，創(chuàng)新通過降低交易和金融中介成本提高了市場效率，尤其是可以為解決原有問題提供新的方法，增進(jìn)金融包容，提高消費者決策質(zhì)量，降低代理成本與合規(guī)成本(Salo和Haapio，2017)；另一方面，金融創(chuàng)新也會帶來新的風(fēng)險。由于金融科技(FinTech)所獨有的多樣性、科技性、虛擬性、業(yè)務(wù)開放性、風(fēng)險隱蔽性等特點，以及由此產(chǎn)生的信息科技風(fēng)險、操作風(fēng)險和系統(tǒng)性風(fēng)險，使得金融風(fēng)險更加錯綜復(fù)雜(朱太輝和陳璐，2016；邊衛(wèi)紅和單文，2017)。
FinTech創(chuàng)新給監(jiān)管者帶來的最大挑戰(zhàn)，是如何在有效控制風(fēng)險的前提下促進(jìn)金融創(chuàng)新。監(jiān)管者努力應(yīng)對挑戰(zhàn)的過程體現(xiàn)為重構(gòu)金融監(jiān)管，以適應(yīng)技術(shù)驅(qū)動的金融業(yè)。其中，作為監(jiān)管創(chuàng)新模式的監(jiān)管沙箱被英國提出之后備受推崇，同時引發(fā)了學(xué)術(shù)界的密切關(guān)注和討論。Douglas(2016)認(rèn)為，F(xiàn)intech發(fā)展所催生的“監(jiān)管沙箱”能夠促使監(jiān)管模式發(fā)生轉(zhuǎn)變；Knight(2016)指出，“監(jiān)管沙箱”作為解決創(chuàng)新者對監(jiān)管風(fēng)險及其不確定性的潛在方法，可以為FinTech企業(yè)提供安全的測試環(huán)境，并使消費者得到切實保護(hù)。我國目前的研究主要集中在監(jiān)管沙箱制度的介紹、比較分析以及如何借鑒方面。徐文德和殷文哲(2016)、葉文輝(2016)分別在分析“監(jiān)管沙箱”主要內(nèi)容及運作機(jī)制基礎(chǔ)上，提出了“監(jiān)管沙箱”對我國互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的借鑒意義；殷航和吳燁(2016)介紹了英國“監(jiān)管沙箱”的測試目的、審核標(biāo)準(zhǔn)和測試要求等情況，并在此基礎(chǔ)上提出了政策建議；黃震和蔣松成(2017)、邊衛(wèi)紅和單文(2017)以及張景智(2017)分別對英國、澳大利亞、新加坡、我國香港和臺灣地區(qū)的監(jiān)管沙箱做了比較研究分析；胡濱和楊楷(2017)認(rèn)為，監(jiān)管沙箱是中國轉(zhuǎn)變金融科技監(jiān)管理念的有益借鑒，可以彌補現(xiàn)有金融監(jiān)管機(jī)制的不足；李仁真和申晨(2017)重點梳理了英美等金融發(fā)達(dá)國家和金融穩(wěn)定理事會等國際組織有關(guān)Fintech監(jiān)管的創(chuàng)新探索，并在此基礎(chǔ)上提出了我國金融監(jiān)管制度改革的若干思考和建議。
總體上看，目前的學(xué)術(shù)研究重點關(guān)注的是監(jiān)管沙箱及其功效，缺乏在整體意義上對各國應(yīng)對FinTech風(fēng)險的監(jiān)管路徑的宏觀、分類分析。這不利于為監(jiān)管者提供有效的路徑選擇，探索適合本國具體國情的監(jiān)管框架。鑒此，本文在梳理總結(jié)各國監(jiān)管者應(yīng)對FinTech創(chuàng)新各種監(jiān)管路徑的基礎(chǔ)上，深入分析各路徑的特點和效果，進(jìn)而探討如何更好地監(jiān)管FinTech。
后文結(jié)構(gòu)安排如下：第二部分是對金融科技引發(fā)監(jiān)管困境的分析，即如何平衡金融創(chuàng)新與風(fēng)險；第三部分總結(jié)梳理了各國金融科技監(jiān)管現(xiàn)有模式并對其利、弊進(jìn)行分析；第四部分重點對監(jiān)管沙箱的實踐效果、制度設(shè)計以及替代路徑進(jìn)行了闡述，反思其在平衡金融創(chuàng)新與風(fēng)險中的功效；第五部分是筆者對FinTech監(jiān)管包容路徑的一些思考。
二、金融科技引發(fā)的監(jiān)管困境
金融與科技的融合歷史悠久，可以追溯至150年前。在這一歷史演進(jìn)過程中，二者相互推動(Arner，Barberis和Buckley，2017)。今天，在技術(shù)商業(yè)化、大數(shù)據(jù)分析、機(jī)器學(xué)習(xí)和人工智能的驅(qū)動下，金融科技變革的速度更是突飛猛進(jìn)。從分散的儲蓄銀行到證券交易所，從資產(chǎn)證券化到高頻交易，金融創(chuàng)新日新月異(Chiu，2016)，推動了金融科技(FinTech)的崛起。FinTech被用于描述那些可以變革金融服務(wù)業(yè)的各種創(chuàng)新技術(shù)和商業(yè)模式(IOSCO，2017)[1]。通過大數(shù)據(jù)、云計算、分布式賬簿技術(shù)等的應(yīng)用，F(xiàn)inTech可以促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)提高資源配置效率、提升風(fēng)險管理能力、降低風(fēng)險集中度，進(jìn)而促進(jìn)金融體系的穩(wěn)定。
但與此同時，金融科技給監(jiān)管帶來了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，如何在有效控制風(fēng)險的前提下促進(jìn)金融創(chuàng)新就成為亟需解決的重要問題。Fintech沒有改變金融業(yè)務(wù)的風(fēng)險屬性，且其開放性、互聯(lián)互通性、科技含量高的特征，使得金融風(fēng)險更加隱蔽，信息科技風(fēng)險和操作風(fēng)險問題也變得更為突出，潛在的系統(tǒng)性、周期性風(fēng)險更加復(fù)雜(朱太輝和陳璐，2016)。相對而言，自金融危機(jī)以來的監(jiān)管改革，仍以傳統(tǒng)的金融服務(wù)業(yè)樣態(tài)為基礎(chǔ)，并沒有考慮到FinTech引發(fā)的各方面巨大變化及風(fēng)險(Magnuson，2017)，從而使得現(xiàn)有的金融監(jiān)管制度捉襟見肘。具體來說，F(xiàn)inTech企業(yè)在初創(chuàng)階段或在取得一定的市場份額之前，其創(chuàng)新產(chǎn)品或服務(wù)可能無法納入既有的監(jiān)管框架，法律也就無法為這些產(chǎn)品和服務(wù)提供相應(yīng)保護(hù)。換句話說，此類商品和服務(wù)不能或者不完全適用于現(xiàn)有的監(jiān)管保護(hù)條款。而FinTech企業(yè)會認(rèn)為，正是由于自身產(chǎn)品和服務(wù)具有史無前例的特性，因此不適用于現(xiàn)存法規(guī)；甚至?xí)J(rèn)為，破壞式創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)本身就為消費者提供了更適宜的保護(hù)，既有的監(jiān)管法規(guī)于保護(hù)公眾無益(Edelman和Geradin，2015)。在此情形下，如果要求新設(shè)的FinTech企業(yè)完全遵從監(jiān)管法律法規(guī)，企業(yè)可能會因為高昂的合規(guī)成本而放棄創(chuàng)新；但若完全免除對其的合規(guī)要求，則不免又陷入“雙重標(biāo)準(zhǔn)”的執(zhí)法困境及創(chuàng)新風(fēng)險無法防控的尷尬境地(李敏，2017)。
目前，各國監(jiān)管者都在努力應(yīng)對前述挑戰(zhàn)。實際上，各國所遵循的監(jiān)管路徑都在一定程度上彰顯了各國監(jiān)管者對FinTech發(fā)展的包容，只是包容的程度有所差異。這在一定程度上也反映出了不同的監(jiān)管者在平衡金融創(chuàng)新與風(fēng)險時側(cè)重點的不同：若監(jiān)管者期待金融創(chuàng)新推動經(jīng)濟(jì)增長，那么監(jiān)管就會傾向于采取諸如有限許可、豁免或監(jiān)管沙箱等措施，使得創(chuàng)新在風(fēng)險相對可控的環(huán)境中進(jìn)行，甚至專門針對金融科技量體裁衣立法；但若監(jiān)管者屬于風(fēng)險厭惡型，那么其監(jiān)管路徑則會偏向于對FinTech單獨立法，甚至將金融科技納入既有監(jiān)管體系，適用與傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)相同的嚴(yán)格監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。
[1]創(chuàng)新技術(shù)包括人工智能和大數(shù)據(jù)、加密技術(shù)、移動接入和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、云計算、機(jī)器學(xué)習(xí)、分布式記賬技術(shù)(DLT)等；創(chuàng)新商業(yè)模式則是創(chuàng)新技術(shù)在金融服務(wù)業(yè)中的應(yīng)用，即通過互聯(lián)網(wǎng)提供自動化的金融
三、金融科技監(jiān)管路徑與監(jiān)管沙箱模式
金融與科技融合發(fā)展是經(jīng)濟(jì)社會信息化水平提高的一個重要方面，同時也是全球金融創(chuàng)新的熱點，正成為未來金融業(yè)競爭的重要領(lǐng)域。為適應(yīng)這一趨勢，全球越來越多的國家開始制定支持金融科技發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃，建立促進(jìn)金融科技創(chuàng)新的生態(tài)環(huán)境。其中一項重要內(nèi)容就是營造兼顧創(chuàng)新與風(fēng)險防范的良好監(jiān)管環(huán)境(胡濱和楊楷，2017)。從2014年開始，監(jiān)管者設(shè)立創(chuàng)新部門來構(gòu)建其與金融科技公司之間的交流機(jī)制。監(jiān)管包容是世界各國監(jiān)管者對待金融創(chuàng)新的普遍態(tài)度，但對于如何在法律框架內(nèi)實現(xiàn)包容，包容到何種程度而不至于加劇風(fēng)險等問題，并未形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。1
各國金融科技監(jiān)管的路徑選擇
綜觀各國監(jiān)管者在探索鼓勵創(chuàng)新與控制風(fēng)險之間的平衡之路，可以按照監(jiān)管嚴(yán)厲程度將其劃分為五種類型，即“放任自由”型、“個案分析”型；“試驗主義”型、“量體裁衣”型和“削足適履”型。其中，“試驗主義”型監(jiān)管以監(jiān)管沙箱為典型代表。自2015年英國FCA提出這一支持創(chuàng)新的監(jiān)管制度以來，即刻風(fēng)靡全球，引發(fā)各國效仿及關(guān)注。
1.“放任自由”型監(jiān)管
“放任自由”型監(jiān)管是指不對FinTech進(jìn)行監(jiān)管。比如在我國FinTech的發(fā)展初期，由于對其業(yè)務(wù)屬性和風(fēng)險輪廓均不明晰，制定成熟的監(jiān)管規(guī)則和實施規(guī)范監(jiān)管存在一定困難(朱太輝和陳璐，2016)，所以在2015年之前對互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管采取了“先發(fā)展后規(guī)范”的思路，一定程度上被視為包容型監(jiān)管的典型(Zhou, Arner和Buckley，2016)。但e租寶等事件對投資者權(quán)益帶來的損害，暴露了這種監(jiān)管思路的弊端。伴隨創(chuàng)新而來的風(fēng)險，使我國監(jiān)管當(dāng)局不得不審慎行事。
2.“個案分析”型監(jiān)管
在傳統(tǒng)的放任自由與構(gòu)建全新的監(jiān)管框架之間，監(jiān)管者可以采取個性化的監(jiān)管措施，被監(jiān)管者亦可以從此種基于“個案分析”而采取的監(jiān)管路徑中受益，即要么獲得監(jiān)管包容(如美國的無強制行動函)，要么獲得有限許可或特許(如OCC針對銀行的監(jiān)管措施)。若根據(jù)既有監(jiān)管法律法規(guī)，F(xiàn)inTech企業(yè)的行為未被納入特定規(guī)則的監(jiān)管范圍，而且這些規(guī)則在特定情形或特定背景下也沒有適用的必要或者無法適用，那么就可以采取有條件的無強制行動函或有限許可。其前提條件是：不適用特定規(guī)則并不會損害其背后的監(jiān)管原則。通過無強制行動函、有限許可和特許而
實現(xiàn)的監(jiān)管包容后果是：在寬泛的監(jiān)管框架下給予創(chuàng)新部分豁免或特許(Partial Exemption of Dispensation)。需要注意的是，監(jiān)管者通過無強制行動函或有限許可來實現(xiàn)監(jiān)管包容的程度，依賴于自身的法律授權(quán)。盡管各國的監(jiān)管者都有不同形式的自由裁量權(quán)，但通常一國的法律框架決定了監(jiān)管者在做出豁免決定前是否需要立法事先授權(quán)。
在個案分析基礎(chǔ)上做出部分豁免決定的前提是，監(jiān)管者和被監(jiān)管者之間存在充分的溝通交流。其目的在于，為監(jiān)管者提供獲取被監(jiān)管對象高質(zhì)量信息的有效途徑，使得監(jiān)管者能與不斷變化的創(chuàng)新市場相聯(lián)系，并據(jù)以調(diào)整個性化的配套監(jiān)管措施和政策。個案分析的靈活監(jiān)管和特許，凸顯了核心監(jiān)管者的比較優(yōu)勢；但其也存在局限，即標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)模化和準(zhǔn)確性問題。首先，由于監(jiān)管決定是在個案分析的基礎(chǔ)上做出的，因此每個申請都需要進(jìn)行深度分析，并沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)化路徑。這使得FinTech企業(yè)從一開始就發(fā)現(xiàn)自己并不在既有的監(jiān)管法律法規(guī)約束范圍內(nèi)，需要監(jiān)管者特別對待，且會增加創(chuàng)新企業(yè)運營的成本，增加了創(chuàng)業(yè)者的融資難度，也很難保證被監(jiān)管者被平等對待。其次，盡管小型或高度專業(yè)化的FinTech的生態(tài)環(huán)境適合這種定制化的模式，但是隨著豁免情形的不斷變化以及需考量因素的增加，需要監(jiān)管資源和監(jiān)管能力的同步匹配，勢必會推高監(jiān)管及合規(guī)成本。最后，個案評估難免出現(xiàn)錯誤，這將扭曲競爭并導(dǎo)致次優(yōu)的金融服務(wù)，或者被許可的金融產(chǎn)品最終對消費者甚至整個金融系統(tǒng)造成危害。這不僅有損監(jiān)管者的聲譽，而且可能引發(fā)監(jiān)管責(zé)任。若法官認(rèn)為無強制行動函、有限許可、特許或其他包容性監(jiān)管措施違反了強制性法律，那么缺乏法律支持的監(jiān)管行為恐怕就會被認(rèn)定為過失。這種擔(dān)責(zé)風(fēng)險將帶來次優(yōu)的監(jiān)管包容實踐。
3.量體裁衣”型監(jiān)管
“量體裁衣”型監(jiān)管是指采取正式的方法，改變既有的監(jiān)管規(guī)則或者制定新的監(jiān)管規(guī)則來適用于創(chuàng)新主體或行為。根據(jù)金融穩(wěn)定理事會(FSB)的調(diào)查：“盡管多數(shù)金融科技行為可以納入現(xiàn)有的監(jiān)管框架，但依然有大部分國家(26個被調(diào)查對象中有20個國家)已經(jīng)制定或準(zhǔn)備制定有重大變革性的監(jiān)管措施來回應(yīng)FinTech創(chuàng)新”(FSB，2017)。
目前，上述監(jiān)管路徑主要適用于新型替代性金融創(chuàng)新，比如股權(quán)眾籌和P2P網(wǎng)貸(Ibrahim，
2015；Pesok，2014；Hazen，2012)。尤其是JOBS法案以及SEC的眾籌監(jiān)管規(guī)則，可稱之為放松既有監(jiān)管框架的典型代表(Parsont，2014；Bradford，2012)。建立新的監(jiān)管框架來應(yīng)對FinTech風(fēng)險的還包括支付清算領(lǐng)域。最典型的代表是歐盟新的支付監(jiān)管框架(Payment Services Directive，PSD2，2015)。PSD2致力于消除信用機(jī)構(gòu)和銀行對于客戶賬戶信息和支付服務(wù)的壟斷。PSD2使得銀行客戶可以通過第三方服務(wù)商來管理自己的資產(chǎn)。銀行必須允許第三方服務(wù)商通過開放的應(yīng)用程序界面(Application Program Interfaces，APIs)來獲得客戶的賬戶信息，從而使第三方服務(wù)商可以利用銀行數(shù)據(jù)和基礎(chǔ)設(shè)施來提供金融服務(wù)。比如以賬戶信息服務(wù)提供商(Account Information Service Provider，AISP)的身份使用銀行客戶的賬戶信息，或者以支付服務(wù)提供商(Payment Initiation Service Provider，PISP)的身份來為客戶提供支付或P2P轉(zhuǎn)賬服務(wù)。前述第三方服務(wù)商包括電信公司、社交媒體和購物平臺等。PSD2旨在徹底改變支付系統(tǒng)的價值鏈、盈利模式和客戶預(yù)期。PSD2并非在既有監(jiān)管框架上的小修小補，而是通過技術(shù)來變革整個金融產(chǎn)業(yè)。
4. 削足適履”型監(jiān)管
“削足適履”型監(jiān)管要求Fintech遵循傳統(tǒng)的金融監(jiān)管制度，這通常會帶來嚴(yán)格的約束。它以遏制創(chuàng)新的代價來控制風(fēng)險，但卻是目前大多數(shù)國家采用的監(jiān)管方法。這種一管到底的極端化思路暴露了對Fintech監(jiān)管時機(jī)選擇的困難——對金融創(chuàng)新應(yīng)盡早干預(yù)，還是先允許其發(fā)展然后在必要時再監(jiān)管？過早的監(jiān)管會扼殺或者扭曲技術(shù)發(fā)展，太晚又會引發(fā)監(jiān)管空白帶來的無序及風(fēng)險(Vermeulen、Fenwick和Kaal，2016)。
綜上所述，從“放任自由”型監(jiān)管到“削足適履”型監(jiān)管，監(jiān)管的嚴(yán)厲程度呈現(xiàn)出遞進(jìn)的態(tài)勢。
“放任自由”型監(jiān)管和“削足適履”型監(jiān)管兩者處于傳統(tǒng)監(jiān)管路徑的兩端，其他的監(jiān)管模式則介于這兩者之間?？傮w上看，“無為而治”型的被動監(jiān)管終將以金融風(fēng)險失控為代價，而“削足適履”型監(jiān)管則以抑制創(chuàng)新活力為代價。“量體裁衣”型最能體現(xiàn)監(jiān)管者對于金融科技所引發(fā)風(fēng)險的高效回應(yīng)力，但這種“另起爐灶”的監(jiān)管路徑不僅需要監(jiān)管專業(yè)能力和資源的匹配，更有賴于監(jiān)管者在對被監(jiān)管者深刻了解基礎(chǔ)上對創(chuàng)新風(fēng)險的識別。因此，這就使得“個案分析”型監(jiān)管和“試驗主義”型監(jiān)管有了發(fā)揮價值的空間。基于“個案分析”型監(jiān)管路徑下，監(jiān)管者可以采取無強制行動函、有限許可、特許或其他包容性監(jiān)管措施，從而為監(jiān)管者提供了解市場的良機(jī)。監(jiān)管者可以據(jù)此了解創(chuàng)新企業(yè)、理解其商業(yè)模式，并利用技術(shù)手段進(jìn)行更有效的監(jiān)管。然而，這些都是臨時性的監(jiān)管手段，其個案分析的本質(zhì)會制約其應(yīng)用于更廣泛的FinTech市場；不能為企業(yè)發(fā)展提供長期的法律確定性；同時也無法成為國際標(biāo)準(zhǔn)化的監(jiān)管工具。這些弊端將促使監(jiān)管試驗邁向更加有組織化的監(jiān)管路徑——監(jiān)管沙箱。
組織化的“試驗主義”監(jiān)管：監(jiān)管沙箱
在金融領(lǐng)域，監(jiān)管沙箱可理解為向FinTech企業(yè)測試創(chuàng)新產(chǎn)品提供的監(jiān)督管理機(jī)制和政策環(huán)境。使用監(jiān)管沙箱的公司可以測試創(chuàng)新的金融產(chǎn)品服務(wù)而不需要擔(dān)心因此帶來的監(jiān)管后果。相應(yīng)地，監(jiān)管者會要求申請測試者采取適當(dāng)?shù)南M者保護(hù)措施。監(jiān)管沙箱致力于促進(jìn)金融市場中的創(chuàng)新競爭。進(jìn)入沙箱測試的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一并公開，因此需要申請者預(yù)先闡述其真正的價值。截至2017年8月1日，全球范圍內(nèi)已有14個國家(或地區(qū))開始實施監(jiān)管沙箱，還有兩個國家已經(jīng)宣布即將實施(Zetzsche等，2017)。盡管各國實施監(jiān)管沙箱過程中所采用的定義、特征以及實際重要性存在差異，但是依然存在著共性。比如，監(jiān)管者實施監(jiān)管沙箱的目標(biāo)總體上可以概括為：支持創(chuàng)新；促進(jìn)市場發(fā)展和競爭；推動經(jīng)濟(jì)增長。當(dāng)然具體的目標(biāo)則因國而異。此外，監(jiān)管沙箱的實施條件也存在一定程度的共性，具體闡述如下：
1.準(zhǔn)入測試
監(jiān)管者會設(shè)置準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，以判定創(chuàng)新企業(yè)是否可以進(jìn)入監(jiān)管沙箱測試。主要標(biāo)準(zhǔn)包括：
(1)特定的科技、服務(wù)或行為是否為沙箱測試的適格對象。根據(jù)FCA制定的監(jiān)管沙箱規(guī)則(FCA，2015)，為了進(jìn)入沙箱測試，申請者必須具備以下條件：支持金融服務(wù)業(yè)；提供真正的創(chuàng)新，比如為解決既有的問題提供新的方案；使消費者受益。而就風(fēng)險管控而言，監(jiān)管沙箱規(guī)則要求監(jiān)管者關(guān)注創(chuàng)新的金融產(chǎn)品或服務(wù)是否在以下方面有提升：市場穩(wěn)定性；市場透明度；客戶、消費者、交易對手方及金融體系的保護(hù)程度。
(2)法律層面，監(jiān)管者需要評估特定的科技、服務(wù)或行為是否有進(jìn)入沙箱測試的必要，或者其是否可以被納入現(xiàn)有的法律法規(guī)予以監(jiān)管。當(dāng)監(jiān)管者判定技術(shù)驅(qū)動的金融服務(wù)面臨不必要的監(jiān)管成本時，會允許申請者進(jìn)入沙箱測試。
(3)監(jiān)管者要求申請者有進(jìn)入沙箱測試的充分準(zhǔn)備，具體要求包括：創(chuàng)新方案已經(jīng)進(jìn)入發(fā)展階段(而不是籌劃階段)；知曉其受到的監(jiān)管法律法規(guī)；有適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險管理。
2.測試范圍
當(dāng)申請者被許可參加沙箱測試后，測試的范圍就成了需要關(guān)注的問題。各國的沙箱測試范圍存在很大差異。
(1)領(lǐng)域限制：澳大利亞、英國、新加坡、馬來西亞和芬蘭未對沙箱的測試范圍進(jìn)行限定；瑞士和香港只允許持牌金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行沙箱測試(其與FinTech企業(yè)有無合作均可)；泰國則將沙箱的測試對象限制在兩家金融服務(wù)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)所轄范圍：泰國銀行所監(jiān)管的銀行業(yè)和泰國SEC所監(jiān)管的證券和投資部門。
(2)各國通常對參與沙箱測試的消費者設(shè)定限制。除了澳大利亞實施集體豁免外，參與測試的消費者范圍設(shè)定，完全交由監(jiān)管者自由裁量。比如，香港推出的監(jiān)管沙箱僅限(金融)服務(wù)所指向的“員工成員或特定消費者群體”，新加坡則允許申請者自主選擇消費者類型。同時，所有的監(jiān)管者保留了進(jìn)一步施加限制的權(quán)力。比例原則(proportionality principle)是監(jiān)管沙箱的運作基礎(chǔ)。具體而言，若客戶是成熟的投資者，具備理解自身投資行為承受風(fēng)險的能力，則FinTech企業(yè)向其提供服務(wù)時僅需披露自己準(zhǔn)監(jiān)管的地位即可；但如果FinTech企業(yè)向零售客戶提供服務(wù)，則必須接受更高水平的監(jiān)管。英國的FCA尤其強調(diào)被測試的消費者需要與測試產(chǎn)品及其風(fēng)險相匹配。
(3)監(jiān)管沙箱測試期限是有限的。比如英國是六個月，澳大利亞、泰國和馬來西亞是12個月，加拿大是24個月。總體上，到期之后可以申請延期。也有的國家是從規(guī)模角度而不是測試時間的角度來進(jìn)行約束。如瑞士的監(jiān)管沙箱計劃并不設(shè)定時間限制，而是要求FinTech企業(yè)獲得的公眾資金低于100萬瑞士法郎，在這個規(guī)模內(nèi)不會對企業(yè)有牌照要求；如果這個金額在100萬到1億瑞士法郎之間，F(xiàn)inTech企業(yè)則需要獲得有限許可，監(jiān)管成本相對較低。
3. 豁免的強制條款
大多數(shù)監(jiān)管沙箱規(guī)則均不明確會免除哪些強制性規(guī)則，但有些監(jiān)管者會披露沙箱測試的最低合規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，如新加坡就設(shè)置了彈性許可費、申請者資本金要求、領(lǐng)導(dǎo)層標(biāo)準(zhǔn)、信用評級和相對規(guī)模，以及組織內(nèi)部關(guān)于財務(wù)穩(wěn)健、風(fēng)險管理和外包的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。但是在以下幾個方面各國均進(jìn)行嚴(yán)格限制：客戶信息保密；管理層的適格性(尤其是忠誠和正直)；客戶資金和資產(chǎn)的第三方存管；反洗錢和反恐怖融資措施。加拿大的監(jiān)管沙箱規(guī)則依據(jù)比例原則，放松了如下監(jiān)管要求：財務(wù)報表審計要求；了解客戶的要求；適當(dāng)性要求；爭議解決要求；特定信息披露和報告要求；發(fā)布和擴(kuò)散招股說明書(prospectus)的要求。英國FCA則明確自己僅有豁免FinTech靈活適用本國監(jiān)管政策的權(quán)限，而對于歐盟法律的解釋和執(zhí)行，則沒有商量的余地。
4. 終止測試
就監(jiān)管機(jī)構(gòu)而言，終止監(jiān)管沙箱測試的原因通常有三：風(fēng)險超過收益；未遵循監(jiān)管法律、法規(guī)要求；測試目的不能實現(xiàn)。第一個原因與監(jiān)管沙箱的目標(biāo)一致，監(jiān)管者的初衷是金融創(chuàng)新的收益超過風(fēng)險，既然沙箱測試無法滿足此訴求，自然就應(yīng)終止測試。第二個原因則基于監(jiān)管風(fēng)險可能源于FinTech企業(yè)自身的行為，因此當(dāng)企業(yè)出現(xiàn)違規(guī)時，就應(yīng)重新考量是否準(zhǔn)許其繼續(xù)測試。就第三個原因而言，如果監(jiān)管者認(rèn)為測試并不能促進(jìn)創(chuàng)新，那么也應(yīng)終止測試。就企業(yè)而言，其有權(quán)通過終止經(jīng)營或者接受監(jiān)管的方式放棄沙箱測試。
從金融體系內(nèi)部收益分析，監(jiān)管沙箱確實是平衡創(chuàng)新與風(fēng)險的有效監(jiān)管手段。監(jiān)管者通過頒發(fā)有限的授權(quán)，在確保安全的情況下為初創(chuàng)企業(yè)提供創(chuàng)新的機(jī)會；監(jiān)管沙箱在創(chuàng)新的測試過程中嵌入了監(jiān)管者的審核、監(jiān)督、評估以及對消費者保護(hù)的要求，這既可以使創(chuàng)新通過較大限度內(nèi)的測試得到檢驗，又能夠有效降低潛在風(fēng)險的擴(kuò)散(胡濱和楊楷，2017)。另外，有立法背書的官方沙箱試驗，還可以降低監(jiān)管者違反職責(zé)而被訴諸法庭的風(fēng)險，因此沙箱有利于監(jiān)管者更好地實現(xiàn)監(jiān)管包容，使其能以社會的收益和成本作為是否準(zhǔn)許FinTech企業(yè)測試的前提，而非基于自身的利益考量來進(jìn)行決策。最后，監(jiān)管沙箱真正的價值在于其本質(zhì)，即在創(chuàng)新主體和監(jiān)管者互相充分溝通、了解的基礎(chǔ)上促進(jìn)創(chuàng)新。當(dāng)然，這在一定程度上也依賴于監(jiān)管者在實踐經(jīng)驗中累積的專業(yè)能力。若監(jiān)管者缺乏相應(yīng)金融服務(wù)領(lǐng)域的經(jīng)驗，那么其將不能準(zhǔn)確預(yù)見采取監(jiān)管沙箱所帶來的風(fēng)險。他們要么承諾對FinTech寬容對待，但最終會因無法承受創(chuàng)新帶來的風(fēng)險而不得不強化監(jiān)管，要么“無為而治”，縱容風(fēng)險不斷累積。
當(dāng)然，監(jiān)管沙箱也并非應(yīng)對FinTech風(fēng)險的萬能良方。首先，從風(fēng)險角度來看，在沙箱中進(jìn)行測試的行為并沒有受到全面監(jiān)管，給消費者和整個金融系統(tǒng)帶來風(fēng)險的可能性確實存在。其次，缺乏標(biāo)準(zhǔn)化和透明度。缺乏標(biāo)準(zhǔn)化使得FinTech企業(yè)對于監(jiān)管確定性的訴求無法得到滿足，這種不確定性對其合規(guī)經(jīng)營、擴(kuò)大客戶群及估值融資等帶來的負(fù)面影響仍然存在；缺乏透明度則涉及已受監(jiān)管主體與未受監(jiān)管主體是否均遵循了同等標(biāo)準(zhǔn)，從而使二者真正站在同一起跑線上，進(jìn)而避免監(jiān)管者之間出現(xiàn)朝底競爭。其實，在設(shè)計監(jiān)管沙箱制度時，保持已受監(jiān)管主體和未受監(jiān)管主體在公平環(huán)境中(level playing field)競爭是核心命題；否則銀行、保險公司和資產(chǎn)管理公司將出現(xiàn)人力資本和金融資本以及創(chuàng)新的短缺。監(jiān)管者必須平衡鼓勵創(chuàng)新、保護(hù)消費者及金融系統(tǒng)穩(wěn)定之間的關(guān)系。受到嚴(yán)格監(jiān)管的金融機(jī)構(gòu)也應(yīng)獲得鼓勵創(chuàng)新的支持，從而使其能發(fā)揮自身在數(shù)據(jù)積累、專業(yè)技能和經(jīng)驗方面的優(yōu)勢。
四、監(jiān)管沙箱模式的實施效果和潛在問題
實施監(jiān)管沙箱，表明監(jiān)管者對創(chuàng)新持友好型態(tài)度。基于這種友好態(tài)度的預(yù)期，金融創(chuàng)新企業(yè)家和傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)，或許會將其創(chuàng)新轉(zhuǎn)移至實施監(jiān)管沙箱的地區(qū)，最終促進(jìn)創(chuàng)新繁榮發(fā)展。監(jiān)管沙箱已經(jīng)成為全球金融中心展開競爭的有力工具，從而也促使那些尚未實施沙箱的監(jiān)管主體，發(fā)布或者審查其金融包容政策。但促進(jìn)金融科技創(chuàng)新并有效控制風(fēng)險這一監(jiān)管困境，并不能在隨波逐流地跟隨監(jiān)管沙箱的浪潮中自動實現(xiàn)，而是需要冷靜分析和審慎對待這一監(jiān)管模式創(chuàng)新。畢竟監(jiān)管沙箱并未受到所有監(jiān)管者的青睞。事實上，OCC和SEC，德國的金融服務(wù)監(jiān)管局(BaFin)和盧森堡金融監(jiān)管委員會(CSSF)等，都拒絕采用監(jiān)管沙箱。它們更傾向于通過試驗和試點來實現(xiàn)監(jiān)管包容。因此，深入了解監(jiān)管沙箱的實踐運行情況、具體結(jié)構(gòu)設(shè)計和其他替代路徑，更有助于探索監(jiān)管沙箱是否為最佳監(jiān)管模型。
現(xiàn)實反饋：反觀監(jiān)管沙箱的實效
目前，只有部分監(jiān)管者披露了相應(yīng)的測試數(shù)據(jù)。根據(jù)英國FCA的披露，截至2016年7月，共有69家企業(yè)申請第一批測試，其中24家獲批，最終有18家于同年11月開始第一批FinTech測試。第二批測試，F(xiàn)CA審查了77家申請，其中只有31家符合測試標(biāo)準(zhǔn)，最終有24家于2017年5月開始測試。盡管監(jiān)管沙箱進(jìn)入的標(biāo)準(zhǔn)和流程是透明的，但是其操作仍然依賴人工執(zhí)行。英國FCA主導(dǎo)的監(jiān)管沙箱，第一、二批的測試主體分別是18家和24家，相較于5.6萬家有牌照的市場參與主體，目前進(jìn)入沙箱測試的企業(yè)規(guī)模其實并不大。根據(jù)香港2017年2月的披露，由5家銀行提出的共計9個FinTech創(chuàng)新方案已經(jīng)進(jìn)入監(jiān)管沙箱測試；同時，F(xiàn)inTech創(chuàng)新中心開始運營，已經(jīng)有超過10家銀行和儲值機(jī)構(gòu)(Stored Value Facilities，SVF)獲得進(jìn)入許可(HKMA，2017)。截至2017年4月，這一數(shù)據(jù)增長至14家。
根據(jù)FCA最近發(fā)布的關(guān)于《監(jiān)管沙箱實踐經(jīng)驗報告》，在監(jiān)管沙箱實踐中存在以下問題：
FinTech企業(yè)與傳統(tǒng)銀行的融合問題；創(chuàng)新企業(yè)測試中客戶基礎(chǔ)依然薄弱；FinTech企業(yè)獲取并安全利用客戶數(shù)據(jù)方面存在局限。此外，由于其運行模式不同于傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)，監(jiān)管者在評價FinTech企業(yè)是否達(dá)到授權(quán)標(biāo)準(zhǔn)時也存在困難(FCA，2017)。這或許一定程度上解釋了目前監(jiān)管沙箱在范圍和規(guī)模上十分有限的原因。
此外，其他可能原因還包括：監(jiān)管者對于進(jìn)入沙箱測試的每一個企業(yè)背負(fù)著很大的聲譽風(fēng)險或其他風(fēng)險，因此在授權(quán)企業(yè)進(jìn)入沙箱測試時非常謹(jǐn)慎；一些試驗或試點的監(jiān)管替代措施，一定程度上實現(xiàn)了監(jiān)管沙箱的功能；只有少量企業(yè)屬于想要獲取沙箱測試的真正創(chuàng)新；監(jiān)管沙箱或許對那些已經(jīng)獲得種子投資(seed financing)并計劃快速發(fā)展的企業(yè)價值并不大，因為監(jiān)管沙箱在規(guī)模、行為和測試期間等方面存在限制，而前述快速發(fā)展的企業(yè)很快就會超越監(jiān)管沙箱的范圍。因此，這些企業(yè)寧愿申請有限許可或者豁免命令。尤其是有限許可，可以給受監(jiān)管主體提供更持久的法律確定性和相對較少的限制。有限的監(jiān)管沙箱測試范圍和規(guī)模，或許很難促進(jìn)有意義的創(chuàng)新，這與全球范圍內(nèi)對監(jiān)管沙箱的熱捧形成了強烈反差。
設(shè)計缺陷：披著沙箱外衣的傳統(tǒng)監(jiān)管
根據(jù)澳大利亞的監(jiān)管規(guī)定(ASIC Corporations Instrument，2016)，若滿足特定條件，則授予FinTech測試的集體豁免(class waivers)。澳大利亞證券和投資委員會(Australian Securities and Investment Commission, ASIC)通過測試范圍的限制，來約束自己監(jiān)管之手的擴(kuò)張，也意在提高監(jiān)管的確定性。具體來說，測試企業(yè)不能向超過100個零售客戶(retail clients)提供服務(wù)或產(chǎn)品，但對于批發(fā)客戶(wholesale clients)的數(shù)量則不做限制。測試期限為12個月，總客戶人數(shù)不得超過500萬人。測試企業(yè)必須有充分的損失賠償計劃和爭議解決方案，并且需要符合預(yù)定的披露和行為要求。
ASIC將測試范圍限定在提供投資建議、金融產(chǎn)品交易或分配等。其中，集體豁免不適用于FinTech企業(yè)開發(fā)的產(chǎn)品、向消費者提供貸款或者資產(chǎn)管理項目(包括市場交易平臺)，只可以適用于以下符合條件的產(chǎn)品：儲蓄產(chǎn)品，金額不超過1萬澳元；由授權(quán)的儲蓄機(jī)構(gòu)發(fā)行的支付產(chǎn)品，金額不超過1萬澳元；普通保險，個人財產(chǎn)和房屋保險，被保險標(biāo)的不超過5萬澳元；針對上市的澳大利亞證券或項目的短期投資，金額不超過1萬澳元；特定消費者信用合同，借款額介于2001澳元至2.5萬澳元之間。
盡管其集體豁免確實帶來了監(jiān)管的確定性，但是仍然存在著現(xiàn)實問題，即提供的試驗空間有限。任何成功經(jīng)營的FinTech企業(yè)，都會很快超過前述限制。對此，ASIC是應(yīng)設(shè)置額外的監(jiān)管沙箱，還是在個案評估的基礎(chǔ)上對超過標(biāo)準(zhǔn)的豁免者授予有限許可，從而保持集體豁免促進(jìn)競爭的效果？其實，仔細(xì)觀察就會發(fā)現(xiàn)集體豁免與監(jiān)管沙箱之間存在的差異。在授予豁免權(quán)之前，ASIC并不需要與創(chuàng)新企業(yè)互動，因為豁免權(quán)源于法律事先的明確規(guī)定，而不是企業(yè)申請；同時，也意味著創(chuàng)新并非先決條件，因為滿足條件時，無須事先溝通直接適用豁免。雖然這避免了外界質(zhì)疑監(jiān)管者評估商業(yè)模式創(chuàng)新性的能力，但卻是以犧牲監(jiān)管沙箱通過促進(jìn)監(jiān)管主體和監(jiān)管受體之間有效溝通和相互了解，進(jìn)一步推動風(fēng)險可控的金融創(chuàng)新這一核心功能為代價的。因此，集體豁免仍然是傳統(tǒng)的監(jiān)管路徑，只是披上了體現(xiàn)對FinTech企業(yè)友好型監(jiān)管的外衣——監(jiān)管沙箱。在這種情況下，或許監(jiān)管者看重的是沙箱之名的表征效果，而非沙箱之實的有益價值。
替代路徑：其他試驗主義監(jiān)管
Chris Brummer教授提出了“監(jiān)管試驗主義”的概念。他認(rèn)為，由于自律監(jiān)管的固有局限[1]，監(jiān)管者不僅可以進(jìn)行與市場規(guī)則本質(zhì)相關(guān)的創(chuàng)新，而且可以進(jìn)行監(jiān)管策略創(chuàng)新。在這種模式下，監(jiān)管者將參與決策制定過程，同時授予市場監(jiān)管權(quán)。因此，決策制定將在更寬廣的時間視域中進(jìn)行，從而使得前瞻性、靈活性且具有適應(yīng)性的規(guī)則制定能夠適應(yīng)微觀結(jié)構(gòu)瞬息萬變的金融市場。這種方法能夠通過試驗創(chuàng)造出更有效且量身定做的規(guī)則來應(yīng)對新的監(jiān)管挑戰(zhàn)(Brummer，2015)。監(jiān)管沙箱所體現(xiàn)出的實踐理性，契合前述理念，可以被視為“監(jiān)管試驗主義”的實現(xiàn)路徑。而在實踐中，監(jiān)管試驗主義還可以采取監(jiān)管沙箱以外的其他方式，比如試驗和試點，以及傘型沙箱等。
1. 試驗和試點
試驗和試點對于持牌金融機(jī)構(gòu)而言具有重要價值，因為其可以通過前述路徑來試驗新技術(shù)和商業(yè)模式而免于提交監(jiān)管審批。試驗是指有選擇性地對新的監(jiān)管方法進(jìn)行試驗，從而測試或探索潛在的監(jiān)管規(guī)則或改革(Brummer，2015)。這種方法便于多層次的決策制定，監(jiān)管方法并非通過一次性的試驗而被寫進(jìn)法律，而(試驗)數(shù)據(jù)本身也有助于了解監(jiān)管決策并且進(jìn)一步推動利益相關(guān)者的評價。這為積極的信息反饋創(chuàng)造了機(jī)會，從而為更佳決策的制定奠定了基礎(chǔ)。但試驗是一次性行為，是否繼續(xù)取決于前期試驗結(jié)果，而這一結(jié)果則通常是不確定的。試點則是有組織化的試驗，主要基于資本已經(jīng)投入商業(yè)經(jīng)營，只是用于決策的部分?jǐn)?shù)據(jù)匱乏，因此需要通過試點來獲得。試點有利于促成將金融市場合規(guī)和監(jiān)管從微觀層面的試驗轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂邢到y(tǒng)廣度的視域(Brummer，2015)。我國的改革進(jìn)程通常是在“試點”基礎(chǔ)上，出臺不同的新規(guī)。這一過程的關(guān)鍵在于謹(jǐn)慎地開放市場，同時也制定了支持這一進(jìn)程的新規(guī)則；若運行成功，則將其“移植”到其他地區(qū)。
從單個試驗項目到局部試點，再到全國范圍內(nèi)的監(jiān)管沙箱，其中所蘊含的適用范圍廣度、組織化程度、創(chuàng)新支持力度以及風(fēng)險管控程度呈現(xiàn)遞增化。所以，試驗和試點一定程度上可以為已經(jīng)實施監(jiān)管沙箱但想要給予創(chuàng)新企業(yè)多元化監(jiān)管包容措施的國家所用。當(dāng)然，試驗和試點也可以作為未能實施監(jiān)管沙箱國家體現(xiàn)監(jiān)管包容的替代路徑。
2. 虛擬沙箱和傘型沙箱
在監(jiān)管沙箱之外，推動行業(yè)沙箱(Industry Sandbox)的建立不僅可以減輕監(jiān)管者實施沙箱試驗鼓勵創(chuàng)新的負(fù)擔(dān)，而且可以發(fā)揮行業(yè)主體自身的專業(yè)優(yōu)勢。畢竟，行業(yè)專家相較于監(jiān)管者更了解本行業(yè)的具體情況(FCA，2017)。事實上，F(xiàn)CA已在2015年推出監(jiān)管沙箱時就提出了實施行業(yè)沙箱的設(shè)想。監(jiān)管者可以直接參與行業(yè)沙箱的實施過程來了解金融服務(wù)企業(yè)的科技創(chuàng)新和未來趨勢，同時盡早發(fā)現(xiàn)科技創(chuàng)新引發(fā)的監(jiān)管問題并予以應(yīng)對。行業(yè)沙箱的實現(xiàn)路徑分為兩種：完全由行業(yè)主導(dǎo)實施的虛擬沙箱(Virtual Sandbox)和FCA授權(quán)并監(jiān)管行業(yè)實施的傘型沙箱(Sandbox Umbrella)。
虛擬沙箱是由行業(yè)自發(fā)建立的以云計算為基礎(chǔ)的一種解決方案，即企業(yè)在不進(jìn)入真實環(huán)境的情況下，利用公共數(shù)據(jù)、其他公司通過虛擬沙箱提供的數(shù)據(jù)，來進(jìn)行測試(FCA，2015)。由于無需FCA授權(quán)，所以理論上所有的創(chuàng)新者都可以進(jìn)行虛擬沙箱測試。因為是虛擬測試，所以不存在消費者利益受損的風(fēng)險，也不會對金融系統(tǒng)造成任何傷害；而且FCA可以在不違背法律的情況下提供相關(guān)數(shù)據(jù)支持。此外，F(xiàn)CA也鼓勵FinTech行業(yè)建立一家非營利性公司，進(jìn)行傘型沙箱試驗。未取得FCA授權(quán)的企業(yè)，可以在該傘型公司的保護(hù)下，作為指定代表提供金融服務(wù)。但該傘型公司需要得到FCA的相應(yīng)有限授權(quán)并接受監(jiān)管(FCA，2015)。因此，虛擬沙箱可以純粹視為行業(yè)自主鼓勵科技創(chuàng)新之舉，而傘型沙箱則類似于獲得FCA授權(quán)的自律監(jiān)管。
傘型沙箱可以面向已受監(jiān)管和未受監(jiān)管的主體開放。已受監(jiān)管主體(通常為持牌金融機(jī)構(gòu))可以在其中開發(fā)、測試新服務(wù)，或者測試其獲得的、由未受監(jiān)管的FinTech企業(yè)所提供的服務(wù)。后者為那些不能在已受監(jiān)管主體內(nèi)部發(fā)展，但可由FinTech企業(yè)開發(fā)的產(chǎn)品或服務(wù)提供測試環(huán)境。換句話說，傘型沙箱為已受監(jiān)管主體測試合規(guī)和風(fēng)險管理提供了空間，從而有利于產(chǎn)生更多的監(jiān)管科技方案(即RegTech，包括自動化合規(guī)，風(fēng)險管理，反洗錢和客戶適當(dāng)性審查)。若不實施傘型沙箱，則會抑制類似的創(chuàng)新機(jī)會，因為沒有哪個金融機(jī)構(gòu)會將關(guān)鍵風(fēng)險管理及合規(guī)功能外包給低資本金且不受監(jiān)管的主體。
相較于監(jiān)管沙箱，傘型沙箱可以使FinTech企業(yè)在真實的環(huán)境中向更多的客戶提供服務(wù)，并且擁有更好的消費者保護(hù)措施。那些想要參與真實環(huán)境運營的FinTech企業(yè)，無需再申請牌照，而是使用傘型沙箱的許可，依據(jù)傘型沙箱運營者提供的專業(yè)技術(shù)進(jìn)行盡調(diào)；而擬測試創(chuàng)新產(chǎn)品或服務(wù)的受監(jiān)管機(jī)構(gòu)，則不用進(jìn)入自己的客戶數(shù)據(jù)庫和系統(tǒng)，而是在傘型沙箱這個封閉的環(huán)境中，利用源于監(jiān)管元數(shù)據(jù)的模擬數(shù)據(jù)，在FinTech程序中進(jìn)行測試。傘型沙箱的高度合規(guī)和風(fēng)控為在其中測試的主體提供了進(jìn)一步發(fā)展的信心。如果FinTech企業(yè)在具備廣泛客戶基礎(chǔ)后申請運營牌照時，與監(jiān)管者建立密切聯(lián)系有利于加速許可程序。
然而，傘型沙箱本身也存在著一些未解難題，因此其實踐效果還有待檢驗。具體包括：
(1)判斷創(chuàng)新的責(zé)任問題并沒有在傘型沙箱中消失，只是將決定授權(quán)哪些創(chuàng)新進(jìn)行測試的責(zé)任從監(jiān)管者轉(zhuǎn)移至了傘型沙箱的運營者。
(2)存在監(jiān)管的復(fù)雜性：建立傘型沙箱需要資本及相應(yīng)的組織功能機(jī)構(gòu)，責(zé)任和風(fēng)險敞口必須審慎設(shè)計和妥善應(yīng)對；傘型沙箱的持續(xù)發(fā)展需要專家的支持，但是并不確定這些專家是否愿意無償參與，或者由于利益沖突或責(zé)任風(fēng)險，其根本不愿參加。
(3)若存在眾多主體想要進(jìn)入傘型沙箱測試，可能帶來相應(yīng)的資金成本高昂和持續(xù)管理困難。
(4)市場從傘型沙箱中獲益的程度有限。傘型沙箱可能會偏愛有特定基礎(chǔ)的金融創(chuàng)新，但其實對于缺乏前述基礎(chǔ)的新商業(yè)模式或許才是更具潛力的支持對象，至少應(yīng)當(dāng)獲得進(jìn)入測試的權(quán)限。另外，如果傘型沙箱威脅到了既有持牌機(jī)構(gòu)的利益，那么將無法獲得后者支持。而缺乏既有持牌機(jī)構(gòu)的支持，傘型沙箱的運營很可能會陷入進(jìn)退兩難的境地。這些困難表明，從長遠(yuǎn)來看，設(shè)立公共的傘型沙箱或無法有效運作。相比之下，私人主體的孵化器則可以更好地扮演支持創(chuàng)新的角色，比如英國的Level 39孵化器和美國硅谷的獨角獸孵化器。
綜上所述，沒有任何一個監(jiān)管者壟斷FinTech監(jiān)管的最佳框架，監(jiān)管沙箱也并非最優(yōu)選擇。這從監(jiān)管沙箱實際運行狀況就可見一斑。另外，仔細(xì)審視各國監(jiān)管沙箱具體的制度設(shè)計也能發(fā)現(xiàn)，有的僅僅是披著沙箱外衣的傳統(tǒng)監(jiān)管路徑，如澳大利亞FinTech測試的集體豁免。在此情形下，或許監(jiān)管者試圖通過沙箱表達(dá)對創(chuàng)新的友好型態(tài)度，已經(jīng)超過了對監(jiān)管沙箱核心功能的訴求。最后，監(jiān)管沙箱只是監(jiān)管試驗主義的一種方式，其他組織化的試驗方法(試驗、試點和傘型沙箱等)同樣也是應(yīng)對FinTech風(fēng)險的有效路徑。
[1] Chris Brummer認(rèn)為，監(jiān)管者不能完全依賴私有部門來制定規(guī)則或合規(guī)。市場主體致力于追求利潤最大化，并且受制于自身情形僅依據(jù)有限的知識而行動。另外，他們不掌握囊括競爭對手行為在內(nèi)的體系化信息，因而無法考慮(或者忽視)自身行為后果對整個金融市場穩(wěn)健運行的影響。所以，合規(guī)技術(shù)和市場實踐并非最理想的。
五、金融科技的遞進(jìn)性監(jiān)管包容路徑
監(jiān)管者目前使用的各種監(jiān)管路徑所體現(xiàn)出的彈性和張力，再現(xiàn)了監(jiān)管者不斷調(diào)整其監(jiān)管方法以促進(jìn)FinTech發(fā)展并適應(yīng)其風(fēng)險的過程。這一互動過程增加了監(jiān)管者對FinTech企業(yè)提供的產(chǎn)品和服務(wù)，以及對其商業(yè)模式的理解，促使監(jiān)管者越來越敞開懷抱來迎接創(chuàng)新競爭。監(jiān)管試驗主義所體現(xiàn)的監(jiān)管包容是FinTech監(jiān)管的未來發(fā)展趨勢。另外，不容忽視的是，監(jiān)管科技也是有效應(yīng)對金融創(chuàng)新風(fēng)險的監(jiān)管措施。最后，各種監(jiān)管路徑利、弊并存，監(jiān)管沙箱也并非解決金融科技創(chuàng)新與風(fēng)險管控這一監(jiān)管難題的萬能良方。盡管單個監(jiān)管路徑均不能發(fā)展成為有效應(yīng)對FinTech風(fēng)險的監(jiān)管機(jī)制，但或許它們可以形成合力，構(gòu)建一個與FinTech發(fā)展階段和風(fēng)險程度相匹配的、有層級的遞進(jìn)性監(jiān)管包容路徑。
監(jiān)管基礎(chǔ)：以了解為基礎(chǔ)的監(jiān)管包容
金融危機(jī)后的監(jiān)管改革，以從嚴(yán)監(jiān)管為導(dǎo)向。當(dāng)前，F(xiàn)inTech的快速發(fā)展及其引發(fā)的風(fēng)險，迫使監(jiān)管者重新審視如何在保護(hù)消費者的前提下降低金融合規(guī)成本，以及如何在促進(jìn)金融科技創(chuàng)新的同時合理控制其引發(fā)的風(fēng)險。與傳統(tǒng)的大型持牌金融機(jī)構(gòu)相比，大多數(shù)FinTech創(chuàng)新主體的監(jiān)管博弈能力微弱。這為監(jiān)管者參與后續(xù)改革進(jìn)程提供了契機(jī)。在FinTech領(lǐng)域，一些FinTech企業(yè)采取破壞式創(chuàng)新戰(zhàn)略，另一些則轉(zhuǎn)而協(xié)助持牌金融機(jī)構(gòu)更好地適應(yīng)數(shù)字化革命。這兩種路徑對于整個金融生態(tài)系統(tǒng)都是有益的，因此，監(jiān)管包容是理性監(jiān)管者的必然選擇。事實上，無論是放任自由還是單獨立法的積極回應(yīng)，無論是基于個案分析的豁免或特許還是逐步推進(jìn)的監(jiān)管試驗主義路徑，都在一定程度上彰顯了各國監(jiān)管者對FinTech發(fā)展的包容，只是包容的程度有所差異。
另外，在多變、復(fù)雜且破壞式創(chuàng)新頻發(fā)的時代，確定監(jiān)管對象、監(jiān)管時機(jī)和監(jiān)管形式并非易事。監(jiān)管者可能會發(fā)現(xiàn)，自己已陷入了缺乏充足事實的盲目監(jiān)管或者無所作為的消極監(jiān)管困境(Vermeulen，F(xiàn)enwick和Kaal，2016)。大多情況下，即使監(jiān)管者認(rèn)識到現(xiàn)有嚴(yán)格的監(jiān)管制度不利于金融創(chuàng)新促進(jìn)有效競爭和使市場獲益的功能發(fā)揮，想通過監(jiān)管包容來支持創(chuàng)新，但其也不確定哪些規(guī)定需要做出修訂，哪些是真正需要鼓勵的創(chuàng)新。此時，監(jiān)管者可能會以“技術(shù)中立”的監(jiān)管原則為由，避免陷入評判技術(shù)創(chuàng)新或新商業(yè)模式影響后果的漩渦，從而也就喪失了解技術(shù)創(chuàng)新給金融業(yè)帶來的真正后果，以及如何有效控制其中所蘊含的風(fēng)險的機(jī)會。因此，轉(zhuǎn)向監(jiān)管試驗的方法，對于像金融市場這種具有持續(xù)不斷變化特征的領(lǐng)域是必要的(Arner，Barberis和Buckley，2017)：創(chuàng)新者需要監(jiān)管的支持和有效監(jiān)管，以更好地踐行創(chuàng)新；而監(jiān)管者則需要借助創(chuàng)新者了解創(chuàng)新，實現(xiàn)監(jiān)管包容。
監(jiān)管方法：不可忽視的監(jiān)管科技
科技帶來的不僅是對監(jiān)管FinTech企業(yè)的挑戰(zhàn)，更有對金融監(jiān)管日益突出的促進(jìn)作用，推動技術(shù)驅(qū)動型監(jiān)管的發(fā)展(楊東，2016)。FinTech的發(fā)展催生了對監(jiān)管科技(RegTech)的需求(IIF，2016)。RegTech是“監(jiān)管(regulatory)”和“科技(technology)”兩個詞的縮寫(Ernst and Young，2016)，是指將科技，尤其是信息技術(shù)運用在監(jiān)管、監(jiān)控、報告以及合規(guī)的場景中(Arner，2017)。
RegTech能夠分析、執(zhí)行監(jiān)管法規(guī)，提取、分析和存儲數(shù)據(jù)，監(jiān)督員工和客戶行為。例如為壓力測試提供信息，集成風(fēng)險信息，執(zhí)行“充分了解客戶”規(guī)則，監(jiān)管交易主體等，從而降低銀行的合規(guī)成本(如法定報告、反洗錢和欺詐措施、用戶風(fēng)險等法律需求產(chǎn)生的費用)。當(dāng)金融機(jī)構(gòu)更大范圍、更大程度地采用RegTech，實現(xiàn)合規(guī)行為高度自動化時，對于自動活動進(jìn)行人為的監(jiān)管是完全不實際的，因此，傳統(tǒng)的人為監(jiān)管模式向自動化監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變是不可避免的(McGuire，2016)。否則，就會產(chǎn)生更嚴(yán)重的信息不對稱、更高級的監(jiān)管套利，甚至更嚴(yán)重的系統(tǒng)性風(fēng)險(孫國峰，2017)。事實上，技術(shù)進(jìn)步為監(jiān)管帶來了契機(jī)。RegTech為監(jiān)管者進(jìn)行實時動態(tài)監(jiān)管，及時發(fā)現(xiàn)風(fēng)險并采取有效應(yīng)對措施，最終提高監(jiān)管效率創(chuàng)造了機(jī)會。一方面，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以利用RegTech提取和分析他們自己數(shù)據(jù)庫中的數(shù)據(jù)；另一方面，RegTech可以被用來自動監(jiān)控企業(yè)是否合規(guī)，如將區(qū)塊鏈技術(shù)支撐的“智能合約”應(yīng)用于監(jiān)管合規(guī)，以進(jìn)行實時報警和提供自動化的合規(guī)報告。
監(jiān)管路徑：遞進(jìn)式的監(jiān)管包容路徑
即使RegTech可以助力FinTech的監(jiān)管，但技術(shù)手段提供的風(fēng)險控制依然需要宏觀層面監(jiān)管模式的配合。如前所述，目前各國應(yīng)對FinTech風(fēng)險的監(jiān)管路徑可分為監(jiān)管嚴(yán)厲程度依次遞增的“放任自由”型、“個案分析”型、“試驗主義”型、“量體裁衣”型和“削足適履”型五種類型。與之相應(yīng)，五種類型監(jiān)管的包容度亦隨之變化，各種監(jiān)管路徑其實呈現(xiàn)出了一種遞進(jìn)式的“監(jiān)管域”。對FinTech實施“放任自由”型監(jiān)管或者對其單獨立法進(jìn)行“削足適履”型監(jiān)管處于“監(jiān)管域”的兩端，在這兩端之間則分布著基于“個案分析”型監(jiān)管、“試驗主義”型監(jiān)管和“量體裁衣”型監(jiān)管。處于兩端的監(jiān)管路徑，要么放任FinTech發(fā)展風(fēng)險的無限膨脹，要么完全抑制FinTech發(fā)展的活力，恐怕無法成為最佳監(jiān)管模式的首選。處于中間的“量體裁衣型”監(jiān)管雖然具有針對性，但這是以監(jiān)管資源的集中投入、放棄既有監(jiān)管的路徑依賴和沉默成本，甚至引發(fā)新舊金融服務(wù)主體不平等對待為代價的，需要謹(jǐn)慎考量。
另外，雖然處于“監(jiān)管域”中間的個案分析監(jiān)管路徑和監(jiān)管試驗主義路徑都利、弊共存，但是基于其呈現(xiàn)出的遞進(jìn)性監(jiān)管包容程度，正好與FinTech企業(yè)發(fā)展規(guī)?；蛘甙l(fā)展階段有一定的契合度，或許可以構(gòu)建遞進(jìn)性的監(jiān)管包容路徑。具體來說，可包括以下四個步驟：
(1)實施單個試驗項目或局部試點的創(chuàng)新發(fā)展環(huán)境；
(2)通過監(jiān)管沙箱或傘型沙箱擴(kuò)大試驗和試點的范圍，提高透明度；
(3)經(jīng)過沙箱的試驗和培育，F(xiàn)inTech企業(yè)的客戶基礎(chǔ)、融資機(jī)會和經(jīng)營資源有了一定積累，監(jiān)管者對創(chuàng)新企業(yè)也有了深入了解，那么可以通過限制許可或特許等形式授權(quán)其在沙箱之外的真實市場環(huán)境中發(fā)展壯大；
(4)當(dāng)FinTech企業(yè)的規(guī)模和收入達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，則可以申請牌照進(jìn)行持續(xù)運營。如果FinTech確實存在著不能適用于現(xiàn)有監(jiān)管框架的特性，那么監(jiān)管者可以根據(jù)沙箱測試數(shù)據(jù)和紀(jì)錄，在對其了解的基礎(chǔ)上，進(jìn)行“量體裁衣”型的立法監(jiān)管。
遞進(jìn)性的監(jiān)管包容路徑可以合理降低金融市場的準(zhǔn)入門檻，為FinTech企業(yè)的發(fā)展提供空間，更能體現(xiàn)監(jiān)管者對FinTech的接納和包容態(tài)度。另外，遞進(jìn)性的監(jiān)管路徑使得不同發(fā)展規(guī)?；虬l(fā)展階段的FinTech企業(yè)都能有相對清晰的適用路徑，可提升監(jiān)管的確定性程度。最后，在遞進(jìn)性的監(jiān)管包容路徑下，隨著階段的升級，F(xiàn)inTech企業(yè)經(jīng)營空間(如客戶、資源和運營范圍)不斷擴(kuò)大，監(jiān)管力度也能通過相應(yīng)的調(diào)整與之相匹配。這更有助于實現(xiàn)FinTech在風(fēng)險可控情況下的不斷發(fā)展。當(dāng)然，監(jiān)管路徑的設(shè)想，距離其最終落地還有很長的路要走，畢竟監(jiān)管路徑的轉(zhuǎn)型不僅意味著要克服對傳統(tǒng)路徑依賴的慣性，更意味著高昂的監(jiān)管成本和資源的投入，所以必須審慎行事。
六、結(jié)論
從人工智能到加密技術(shù)，數(shù)字技術(shù)的飛速發(fā)展正在顛覆金融業(yè)發(fā)展的格局。這為消費者、金融機(jī)構(gòu)以及監(jiān)管機(jī)構(gòu)創(chuàng)造了機(jī)遇，同時也帶來了挑戰(zhàn)。金融科技可以提高金融業(yè)的效率，提供更好、更有針對性的產(chǎn)品和服務(wù)，并且可以深化發(fā)展中國家的普惠金融事業(yè)。但同時，新科技的快速發(fā)展也可能引發(fā)金融業(yè)無法預(yù)期的新情況乃至新風(fēng)險。因此，監(jiān)管者應(yīng)審慎地平衡金融效率和穩(wěn)定的關(guān)系，在確保FinTech最大限度地發(fā)揮潛力的同時，將其可能產(chǎn)生的風(fēng)險降到最低。
如前所述，本文將各國應(yīng)對FinTech風(fēng)險的監(jiān)管路徑歸納為五種類型。在五種類型中，“試驗主義”型的監(jiān)管沙箱可被視為在平衡金融創(chuàng)新與風(fēng)險過程中監(jiān)管制度的一次創(chuàng)新。其在被英國首次提出后迅速引發(fā)各界關(guān)注。這主要源于各國為了競爭國際金融中心地位，試圖在政府強力推動下進(jìn)行金融監(jiān)管的適應(yīng)性變革。但同時也要看到，目前并無防范金融科技風(fēng)險的最佳監(jiān)管路徑，監(jiān)管沙箱也并非萬能良方。因此，結(jié)合各國經(jīng)驗、可利用的技術(shù)手段和FinTech特性，來探索適合本國的監(jiān)管路徑，恐怕才是監(jiān)管者的最終出路。其中，監(jiān)管包容是應(yīng)對FinTech風(fēng)險的基礎(chǔ)，監(jiān)管科技是不可錯失的契機(jī)。此外，基于各國監(jiān)管路徑所呈現(xiàn)出的監(jiān)管包容程度遞增來構(gòu)建遞進(jìn)性的監(jiān)管包容路徑，不僅與FinTech企業(yè)發(fā)展規(guī)?；蛘甙l(fā)展階段相契合，而且也有助于監(jiān)管者通過監(jiān)管試驗來了解被監(jiān)管者，從而制定適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管措施，在控制風(fēng)險的前提下促進(jìn)金融創(chuàng)新。其實，遞進(jìn)性的監(jiān)管包容路徑在我國具有歷史和現(xiàn)實基礎(chǔ)。我國的“試點”模式與監(jiān)管試驗主義的運作理念想通，都是為了解決新的現(xiàn)實與傳統(tǒng)的法律規(guī)定滯后性之間的矛盾。這為我國通過監(jiān)管試驗方法來了解FinTech企業(yè)并進(jìn)行有效監(jiān)管提供了良好的基礎(chǔ)。但需要注意的是，以往我國“試點”模式中存在著對形式合法化的遵循程度低這一倍受詬病的情況。這主要源于在我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的大背景下，對“結(jié)果正當(dāng)”的追求超越了對形式合法的遵循。在以后的FinTech監(jiān)管制度變革實踐中，對這個問題應(yīng)予以特別關(guān)注。（來源：《金融監(jiān)管研究》編選：電子商務(wù)研究中心 ）
