(電子商務(wù)研究中心訊) 互聯(lián)網(wǎng)治理問題是全球范圍內(nèi)面臨的全新課題，并不存在放之四海而皆準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)通用模式?？傮w來說，目前中國的研究文獻(xiàn)缺乏對歷經(jīng)20年而形成的中國互聯(lián)網(wǎng)治理體制創(chuàng)新性方面的客觀研究與評價。一方面，國際輿論以純粹的美國模式和標(biāo)準(zhǔn)對中國互聯(lián)網(wǎng)治理體制進(jìn)行簡單、片面地評判，概念化、符號化甚至妖魔化中國的互聯(lián)網(wǎng)管理實(shí)踐；另一方面，基于我國傳統(tǒng)思維和話語體系，對中國互聯(lián)網(wǎng)治理體制作出的解釋，長期得不到外界的認(rèn)同。因此，真正總結(jié)和概括中國特色的互聯(lián)網(wǎng)治理模式，既要超越美國模式的框架和定式，也需要超越我國自身傳統(tǒng)的視角和思維，立足客觀實(shí)踐和成就本身，從第三種視角出發(fā)，重新考察中國互聯(lián)網(wǎng)的制度演變過程，深度審視其內(nèi)在的創(chuàng)新邏輯，合理評價其在模式和制度創(chuàng)新上的貢獻(xiàn)。
2014年是中國接入國際互聯(lián)網(wǎng)20周年，經(jīng)過20多年的發(fā)展，中國的網(wǎng)民規(guī)模、產(chǎn)業(yè)實(shí)力等方面的成就令世界矚目。截至2014年底，中國網(wǎng)民普及率已接近50%，網(wǎng)民規(guī)模達(dá)到6.42億，超過美國、日本、德國、英國和法國五個世界最發(fā)達(dá)國家的網(wǎng)民規(guī)模總和。領(lǐng)軍企業(yè)阿里巴巴的市值最高時突破了3000億美元，阿里、騰訊、百度和京東等已經(jīng)躋身全球互聯(lián)網(wǎng)十強(qiáng)。據(jù)2014年7月底的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，中國已經(jīng)有8家企業(yè)進(jìn)入全球互聯(lián)網(wǎng)上市企業(yè)市值TOP20的排名中，8家企業(yè)的總市值已接近兩萬億人民幣。
追溯概括中國互聯(lián)網(wǎng)20多年的發(fā)展史，如果說技術(shù)創(chuàng)新和商業(yè)創(chuàng)新是中國互聯(lián)網(wǎng)浪潮的兩個主旋律，制度層面的創(chuàng)新則是中國互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展不可或缺的動力因素。本文提出推動中國互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的制度創(chuàng)新的兩個相互融合的研究角度。
第一，中國互聯(lián)網(wǎng)治理機(jī)制的創(chuàng)新是自發(fā)創(chuàng)新同步推進(jìn)的強(qiáng)制創(chuàng)新。自發(fā)創(chuàng)新作為一個人或一群人為了尋求更多的收益而自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實(shí)施的制度創(chuàng)新，其本身存在局限性，因此需要由政府實(shí)施強(qiáng)制性的制度創(chuàng)新，使制度的供給達(dá)到最優(yōu)水平。
第二，中國互聯(lián)網(wǎng)治理機(jī)制是治理和管理理念相結(jié)合的制度創(chuàng)新。網(wǎng)絡(luò)治理指國家、私營企業(yè)和公民社會各自按照自己的角色制定和應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展和使用過程中的原則、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、決策步驟和共同規(guī)劃。網(wǎng)絡(luò)治理強(qiáng)調(diào)多元化的參與，不僅包括政府管理，也包括行業(yè)自律、企業(yè)參與、用戶參與等諸多因素。而對中國互聯(lián)網(wǎng)管理的一般性認(rèn)知，可概括為從中央到地方自上而下的對互聯(lián)網(wǎng)的集中控制。
今日中國互聯(lián)網(wǎng)治理的模式和經(jīng)驗(yàn)，是從傳統(tǒng)互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管實(shí)踐中演變和發(fā)展起來的。在越來越繁重和多元的應(yīng)對應(yīng)急式管理事務(wù)中，無論是自發(fā)式的還是強(qiáng)制性的制度推動，亦或是治理創(chuàng)新與管理創(chuàng)新，經(jīng)常是不可分割的?；ヂ?lián)網(wǎng)具有非凡的創(chuàng)新活力、發(fā)展動力和突破能力，只要給予有限的自發(fā)創(chuàng)新空間，給予行業(yè)、產(chǎn)業(yè)有限的發(fā)揮協(xié)同治理的動能，就可以突破傳統(tǒng)制度的制約，并以建設(shè)性的發(fā)展進(jìn)程進(jìn)一步推動制度更大程度的創(chuàng)新。實(shí)際上，中國互聯(lián)網(wǎng)治理的這種“先發(fā)展，后管理”的靈活性指導(dǎo)思想，本身就是制度創(chuàng)新的一部分。
綜上所述，中國互聯(lián)網(wǎng)治理機(jī)制涉及各方面的管理制度、政策、法律等內(nèi)容。其發(fā)軔于中國現(xiàn)實(shí)，內(nèi)生于傳統(tǒng)的官僚體制，成長于中國的互聯(lián)網(wǎng)治理實(shí)踐。而這種制度模式本身正是沒有被研究證實(shí)的創(chuàng)新機(jī)制。基于此，本文第一次提出了中國特色的互聯(lián)網(wǎng)治理模式，并對發(fā)展歷程、模式特點(diǎn)等進(jìn)行了總結(jié)，并在中美比較的基礎(chǔ)上，對模式本身存在的不足與問題，以及未來發(fā)展方向與改進(jìn)的對策，提出建設(shè)性意見。
目前尚缺乏對中國互聯(lián)網(wǎng)治理機(jī)制貢獻(xiàn)與創(chuàng)新的系統(tǒng)性研究
以往文獻(xiàn)在中國互聯(lián)網(wǎng)管理模式、互聯(lián)網(wǎng)法制建設(shè)、互聯(lián)網(wǎng)信息管理制度等方面已經(jīng)有了較為系統(tǒng)的研究。
第一，對我國互聯(lián)網(wǎng)管理模式特點(diǎn)進(jìn)行了總結(jié)歸納。鐘瑛認(rèn)為，我國互聯(lián)網(wǎng)管理的基本模式是政府主導(dǎo)型管理，以立法管理、行政監(jiān)督、技術(shù)控制、行業(yè)自律等手段進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)控制與導(dǎo)向。③王靜靜認(rèn)為，我國已形成一套相對完整的互聯(lián)網(wǎng)管理系統(tǒng)，通過立法管理、行政監(jiān)督、技術(shù)監(jiān)督、自律引導(dǎo)、市場調(diào)節(jié)等手段的綜合使用，進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)控制與導(dǎo)向。
第二，對我國互聯(lián)網(wǎng)法制建設(shè)的規(guī)模、立法主體的特點(diǎn)等進(jìn)行了研究。任丙強(qiáng)認(rèn)為，我國政府在管制立法和管制方式上有一定的積累，從管制范圍看，我國政府對于網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容的管理范圍非常廣泛，把很多傳統(tǒng)法律所規(guī)范和調(diào)整的內(nèi)容也納入其中。管理方式上靈活復(fù)雜，他從正式制度、非正式制度和直接管制、間接管制兩個維度將政府管制方式劃分為四種類型。⑤馬寧認(rèn)為，2000年全國人大頒布的《關(guān)于維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)安全的決定》是我國互聯(lián)網(wǎng)安全立法工作的重大成果和法制建設(shè)的里程碑。截至到2001年初，以《決定》為核心，以行政法規(guī)和部門規(guī)章為主體，內(nèi)容涵蓋互聯(lián)網(wǎng)運(yùn)行安全與信息安全的法律體系已經(jīng)初見端倪。⑥北京大學(xué)互聯(lián)網(wǎng)法律研究中心對互聯(lián)網(wǎng)法律規(guī)范進(jìn)行了歷年的分類統(tǒng)計。截至2012年專門性法律僅有《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)安全的決定》《中華人民共和國電子簽名法》2部；包含互聯(lián)網(wǎng)法律規(guī)范的相關(guān)性法律21部；對互聯(lián)網(wǎng)直接進(jìn)行專門規(guī)范的行政法規(guī)及行政法規(guī)效力的規(guī)范性文件51部；部門規(guī)章和各部委的規(guī)范性法律文件843部，司法解釋及司法性文件43件；行業(yè)自治規(guī)范46部。合計1006部。
第三，對我國互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理的主管機(jī)構(gòu)、制度建設(shè)進(jìn)程特點(diǎn)進(jìn)行了研究。張文祥認(rèn)為，從1994年接入互聯(lián)網(wǎng)以來，新聞信息就是我國互聯(lián)網(wǎng)信息管理的重要對象，經(jīng)過20年的探索，目前已形成一套復(fù)雜的互聯(lián)網(wǎng)新聞信息管理制度，帶有較為濃重的“規(guī)制摸索”特征。曠野認(rèn)為，自上個世紀(jì)90年代起，我國的信息化制度建設(shè)進(jìn)程明顯加快，一個與信息化發(fā)展相適應(yīng)的法制環(huán)境正在形成。主要表現(xiàn)在：(1)數(shù)據(jù)電文的法律制度已經(jīng)形成；(2)互聯(lián)網(wǎng)信息分類管理的法律框架已具雛形；(3)電信法、廣播網(wǎng)分業(yè)監(jiān)管的格局基本維持；(4)信息技術(shù)應(yīng)用的相關(guān)法律制度仍在探索完善中；(5)信息安全的法律制度已有一定基礎(chǔ)。⑨高宏存、于正認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)新媒體的監(jiān)管反映出政府治理水平提升的過程，并總結(jié)了四類參與網(wǎng)絡(luò)新媒體管制的行政機(jī)構(gòu)：(1)接入監(jiān)管部門，如工信部門與工商部門；(2)安全管理部門，如公安部門和國家安全部門；(3)中央和地方的新聞辦公室和對外宣傳辦公室是我國網(wǎng)絡(luò)新媒體最直接的內(nèi)容管制部門；(4)其他有關(guān)部門，主要指文化部門、新聞出版部門、廣電部門。他們將新媒體的監(jiān)管劃分為四個階段：奠基起步階段、激勵發(fā)展階段、問題治理階段、綜合治理階段。分別涉及的核心議題包括基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)、信息服務(wù)管理、傳播權(quán)利保護(hù)、不良信息整治。
但是，目前的相關(guān)文獻(xiàn)還缺乏對于中國互聯(lián)網(wǎng)治理體制在推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，以及互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)自身發(fā)展中的正面貢獻(xiàn)的研究。
關(guān)于中國互聯(lián)網(wǎng)治理體制的輿論誤區(qū)需要得到糾正
中國互聯(lián)網(wǎng)治理機(jī)制的作用被嚴(yán)重低估。首先，以網(wǎng)絡(luò)掃黃為例，網(wǎng)絡(luò)掃黃被國內(nèi)某些網(wǎng)民認(rèn)為是“多余”，但實(shí)際上，從2009年12月以來，由中央外宣辦牽頭，會同全國"掃黃打非"辦公室、工業(yè)和信息化部、公安部等九部門聯(lián)合開展的進(jìn)一步深入整治互聯(lián)網(wǎng)和手機(jī)媒體淫穢色情及低俗信息專項(xiàng)行動成效顯著，打擊涉黃網(wǎng)站利益鏈取得重要突破，境內(nèi)網(wǎng)上淫穢色情和低俗信息明顯減少，通過手機(jī)媒體傳播淫穢色情的勢頭得到有效遏制，有關(guān)制度建設(shè)進(jìn)一步完善。⑪中國政法大學(xué)網(wǎng)絡(luò)法研究中心研究員郭旨龍認(rèn)為，從法律制度上來分析，這次行動屬于執(zhí)法專項(xiàng)行動，其意義不容低估。⑫
其次，經(jīng)常遭受某些國內(nèi)網(wǎng)民和境外勢力指責(zé)的網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)管措施，實(shí)際上對我國網(wǎng)絡(luò)輿論生態(tài)健康發(fā)展起到了至關(guān)重要的作用。多家研究機(jī)構(gòu)的研究成果認(rèn)為，2014年，我國境內(nèi)網(wǎng)上輿情發(fā)生了明顯的、積極的、深刻的變化，總體向好，正能量充沛，支持擁護(hù)黨和政府的聲音不斷聚集壯大，特別是網(wǎng)信小組開啟互聯(lián)網(wǎng)治理新元年，網(wǎng)民感慨“互聯(lián)網(wǎng)成為最高領(lǐng)導(dǎo)人親自主抓的‘一號工程’”，互聯(lián)網(wǎng)治理引人矚目、成績斐然，網(wǎng)絡(luò)空間日漸清朗。
政府管理雖然是沒有形成合力，但是并不是“碌碌無為”。它一方面劃定了互聯(lián)網(wǎng)商業(yè)化發(fā)展的若干違規(guī)邊界，確保其不至于突破社會底線，另一方面，也在無形之中為互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)者空出一定的發(fā)揮空間。這與公權(quán)力對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的導(dǎo)向原則是相通的。而探索性前進(jìn)過程中犯下的錯誤、積累的經(jīng)驗(yàn)，也是政府治理水平提升的“必要前提”。
中國互聯(lián)網(wǎng)治理機(jī)制的作用被妖魔化。一些西方媒體以及國內(nèi)部分輿論意見領(lǐng)袖，往往“抓住一點(diǎn)不及其余”，有意無意地將中國的互聯(lián)網(wǎng)治理扭曲為封堵、輿論控制、刪貼等。2014年9月，《紐約時報》刊文評述谷歌香港在華業(yè)務(wù)情況以及中國成立網(wǎng)絡(luò)安全小組，稱前者在中國的問題“進(jìn)一步惡化”，中國政府給互聯(lián)網(wǎng)通訊“蒙上了一層更為濃重的迷霧”，稱后者為“要維護(hù)中共的統(tǒng)治地位”，暗示了“控制互聯(lián)網(wǎng)的重要性”。⑭2014年11月，BBC評述中國創(chuàng)辦首屆世界互聯(lián)網(wǎng)大會時，援引人權(quán)組織國際特赦的觀點(diǎn)稱，中國管理互聯(lián)網(wǎng)的方法是“極度控制和打壓”，中國看來非常想把國內(nèi)網(wǎng)絡(luò)規(guī)則推廣成全球管理模式。這會讓“珍惜網(wǎng)絡(luò)自由的人感到恐懼”。⑮2014年8月9日，某知名學(xué)者在其微博上這樣寫道：“微信十條告訴人們，莫談國事，但私人微信勉強(qiáng)可以。言論自由，始終被限制在飯桌這么大的范圍里。”⑯
以上所謂“共識”顯然是不客觀的。它既不能解釋中國互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)發(fā)展取得的成就，也忽視了中國互聯(lián)網(wǎng)治理機(jī)制的進(jìn)步與創(chuàng)新。20多年來，中國互聯(lián)網(wǎng)管理存在的問題無須掩飾，但無論是有意還是無意，體制力量絕對是推動中國互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展不可或缺的重要因素。毫無疑問，中國模式并非來自于體制內(nèi)預(yù)先性的頂層設(shè)計，也不是對美國模式的簡單照搬和模仿，而是在傳統(tǒng)管理和監(jiān)管過程中，自然而然形成的。
中國特色的互聯(lián)網(wǎng)治理模式與國際社會倡導(dǎo)的多利益相關(guān)方模式最大的分歧點(diǎn)就是政府的角色問題。多利益相關(guān)方模式最大的特點(diǎn)就是去政府中心化，認(rèn)為政府不應(yīng)該處于互聯(lián)網(wǎng)治理的中心地位，而是與市場主導(dǎo)的私營企業(yè)、民間主導(dǎo)的社會力量形成三足鼎立之勢。從互聯(lián)網(wǎng)的技術(shù)治理的歷史經(jīng)驗(yàn)看，這種模式的確富有成效。但是在日益復(fù)雜的互聯(lián)網(wǎng)社會治理層面，尤其是網(wǎng)絡(luò)犯罪和網(wǎng)絡(luò)反恐日漸加劇的趨勢下，政府的角色被弱化無疑是不可行的。以政府為中心的中國特色的“九龍治水”治理模式，長期以來因政出多門，而飽受詬病。但我們認(rèn)為，不是去政府中心化，而是政府去中心化形成的“九龍治水”治理模式，恰恰是中國這樣后發(fā)的發(fā)展中國家網(wǎng)絡(luò)治理模式的重大創(chuàng)新所在。它既能夠避免了政府中心化所帶來的單一部門集中控制的“一管就死”的弊端，同時又發(fā)揮了政府的有效管理職能，避免陷入“一放就亂”的困境，符合互聯(lián)網(wǎng)本身復(fù)雜、多層次而快速發(fā)展演進(jìn)的靈活性。顯然，我們需要重估中國特色的“九龍治水”模式，進(jìn)一步追溯模式的起源和演進(jìn)的過程。
傳統(tǒng)視角下的中國互聯(lián)網(wǎng)治理大致演進(jìn)歷程
在深入研究中國特色的治理模式和體系，以及描繪體制創(chuàng)新歷程之前，我們先總結(jié)一下傳統(tǒng)視角下的中國互聯(lián)網(wǎng)治理大致的演進(jìn)歷程：
1988～1998年：引入競爭促發(fā)展。20世紀(jì)80年代，國務(wù)院在郵電部引入新的核算制度，允許郵電企業(yè)保留自身所創(chuàng)利潤的很大一部分，由此調(diào)動中央及省市縣各級地方政府的積極性，合力打造一個垂直的組織化電信管理體系。1988年，郵電部在新一輪機(jī)構(gòu)改革中，在財政核算與人事管理上有更大的自主權(quán)，成立了中國郵電電信總局，1995年重組為中國電信。當(dāng)時的電信服務(wù)市場管理處于一個碎片化的狀態(tài)，處于中央層級的郵電部也沒有排他性的權(quán)力。與此同時，在當(dāng)時的鐵道部、電力工業(yè)部、中國科學(xué)院、國家教育委員會等部級機(jī)構(gòu)內(nèi)部，也發(fā)展出多個非公共通訊網(wǎng)絡(luò)。
面對基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)碎片化局面，為了減少重復(fù)建設(shè)同時保證市場競爭，1993年，國務(wù)院決定授予中國聯(lián)合通信有限公司基礎(chǔ)電信運(yùn)營商牌照，它由電子工業(yè)部、鐵道部、電力工業(yè)部以及13個主要的國有企業(yè)組成，從而形成了兩大電信企業(yè)并立發(fā)展的局面。1993年底，國務(wù)院成立了“國家經(jīng)濟(jì)信息化聯(lián)席會議”，由副總理擔(dān)任會議主席，繼續(xù)加強(qiáng)對信息化建設(shè)的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)。1996年，國務(wù)院成立信息化領(lǐng)導(dǎo)小組，時任副總理朱镕基擔(dān)任組長。
1998～2003年：規(guī)范競爭秩序保發(fā)展。在此期間，電信業(yè)一定程度上被認(rèn)為是經(jīng)濟(jì)命脈，就國家安全與經(jīng)濟(jì)安全而言，具有戰(zhàn)略重要性。1998年朱镕基擔(dān)任總理之后，對電信部門進(jìn)行了重組。第九屆全國人大批準(zhǔn)成立信息產(chǎn)業(yè)部，接管了此前由國家經(jīng)濟(jì)信息化聯(lián)席會議／國務(wù)院信息化領(lǐng)導(dǎo)小組、國家無線電管委會、廣電部、中國航天工業(yè)公司、中國航天科技公司等機(jī)構(gòu)的全部或部分職權(quán)。廣播電影電視部降為廣電總局，由國務(wù)院組成部門改為直屬機(jī)構(gòu)。信息產(chǎn)業(yè)部的成立旨在擔(dān)負(fù)振興電子產(chǎn)品制造業(yè)、軟件業(yè)和通信產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)和社會服務(wù)信息化，制定信息技術(shù)裝備和信息產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃、政策和法規(guī)等職責(zé)。2001年重新組建的國務(wù)院信息化領(lǐng)導(dǎo)小組召開第一次會議，朱镕基依舊擔(dān)任組長，時任國家副主席胡錦濤、副總理李嵐清、中宣部長丁關(guān)根、副總理吳邦國、計委主任曾培炎等擔(dān)任副組長，曾培炎兼任辦公室主任。小組級別較之前大大提高。
2003～2013年：補(bǔ)充完善監(jiān)管、引導(dǎo)行業(yè)自律良性發(fā)展。2003年，胡錦濤、溫家寶公開網(wǎng)民身份，向外界展現(xiàn)對互聯(lián)網(wǎng)的重視。⑰2007年1月，胡錦濤提出，要“以創(chuàng)新的精神加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)文化建設(shè)和管理”，“加強(qiáng)規(guī)劃、完善制度、規(guī)范管理、充實(shí)隊伍”，把互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)好利用好管理好。⑱2008年6月20日，胡錦濤還在人民網(wǎng)強(qiáng)國論壇同網(wǎng)友在線交流，開啟了國家最高領(lǐng)導(dǎo)人“直通網(wǎng)民”的先河。⑲2009年，溫家寶也與網(wǎng)友在線交流。⑳2010年，胡錦濤考察騰訊【21】、溫家寶考察阿里巴巴【22】。國家領(lǐng)導(dǎo)人密集的網(wǎng)絡(luò)參與背后是國家對互聯(lián)網(wǎng)的高度重視與大力支持。2011年2月，胡錦濤指出，要“進(jìn)一步加強(qiáng)和完善信息網(wǎng)絡(luò)管理，提高對虛擬社會的管理水平，健全網(wǎng)上輿論引導(dǎo)機(jī)制”。2012年的十八大報告上也提出，要“高度關(guān)注海洋、太空、網(wǎng)絡(luò)空間安全”【23】。
2013～2014年：互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展與安全提升到國家戰(zhàn)略高度。十八大以來，特別是新一屆政府成立之后，國家對互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的重視程度可謂達(dá)到歷史最高點(diǎn)。2013年8月，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)信息消費(fèi)擴(kuò)大內(nèi)需的若干意見》提出，到2015年，信息消費(fèi)規(guī)模超過3.2萬億元，年均增長20%以上。該意見由國務(wù)院常務(wù)會議提出，說明國家對信息經(jīng)濟(jì)、信息消費(fèi)的高度重視。2013年底，工信部遴選出北京等首批68個國家信息消費(fèi)試點(diǎn)市(縣、區(qū))。2014年12月，工信部又啟動了第二批試點(diǎn)創(chuàng)建工作，經(jīng)過地方政府申報、各省工業(yè)和信息化主管部門預(yù)審、專家評審等環(huán)節(jié)，確定了第二批36個國家信息消費(fèi)試點(diǎn)市(縣、區(qū))?！?4】
十八屆三中全會后，中央宣布成立國家安全委員會，并于2014年2月14日正式成立中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組，由黨和國家最高領(lǐng)導(dǎo)人領(lǐng)銜，政治局常委擔(dān)任副組長，互聯(lián)網(wǎng)安全與發(fā)展事業(yè)上升至國家戰(zhàn)略地位，從國際上看，絲毫不遜于美國等發(fā)達(dá)國家。同時彰顯了體制創(chuàng)新發(fā)展的決心和魄力。
從上述歷程追溯中可以看出，雖然互聯(lián)網(wǎng)治理體系尚不完善，但中國對互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的支持和肯定是一以貫之的。雖然互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)入中國對政府管理傳統(tǒng)體制形成極大挑戰(zhàn)，也必然成為很多社會問題的引發(fā)者，但中國政府對互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的信心和決心堅定不移，從來沒有發(fā)生過動搖。這無疑是中國互聯(lián)網(wǎng)最大的幸運(yùn)，也說明了外界簡單、片面地評判中國的互聯(lián)網(wǎng)管理，缺乏基本的事實(shí)依據(jù)。
中國特色的互聯(lián)網(wǎng)治理模式創(chuàng)新的六個層面
第一，“發(fā)展是硬道理”是自上而下的共識。20多年來，無論是對最高層，還是對各政府部門而言，推動和發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)始終是一貫的共識。這一潛在的官方“共識”無疑是影響互聯(lián)網(wǎng)各種法規(guī)、制度和政府決策的最關(guān)鍵的“無形之手”，也是中國互聯(lián)網(wǎng)快速發(fā)展最重要的“護(hù)身符”。從鄧小平的“計算機(jī)要從娃娃抓起”開始，這種將互聯(lián)網(wǎng)視為“大勢所趨”，要“順勢而為”，錯失工業(yè)時代的中華民族不能再錯失信息時代的發(fā)展思路，是中國互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展沒有走重大彎路的“定海神針”，也是中國互聯(lián)網(wǎng)治理最大同時又最容易被忽略的體制創(chuàng)新。
第二，“先發(fā)展，后管理”成為隱性的指導(dǎo)思想。“先發(fā)展，后管理”是20多年來中國互聯(lián)網(wǎng)順利發(fā)展的思想保障?？疾觳煌瑫r期主題和政府關(guān)注點(diǎn)，可發(fā)現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)治理大致經(jīng)歷從潛伏、爆發(fā)到可控的過程。
在互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展早期，繼1993年美國提出建設(shè)信息高速公路計劃之后，中國也在同年提出建設(shè)實(shí)施“三金工程”，即建設(shè)中國的“信息準(zhǔn)高速國道”，以更好的為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展服務(wù)。同年底，國務(wù)院批準(zhǔn)成立國家經(jīng)濟(jì)信息化聯(lián)席會議。
在“九龍治水”雛形階段，從1999年開始，新浪、搜狐、網(wǎng)易等門戶網(wǎng)站以及大量新開通的網(wǎng)站開始涉足新聞傳播，網(wǎng)絡(luò)作為中國第四大傳媒形態(tài)的地位初步奠定，同年10月16日，《中央宣傳部、中央對外宣傳辦公室關(guān)于加強(qiáng)國際互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)新聞宣傳工作的意見》發(fā)布，明確了今后網(wǎng)絡(luò)新聞宣傳工作發(fā)展的方向，并對網(wǎng)上新聞信息發(fā)布提出了一系列的規(guī)范原則。
在“九龍治水”相對成熟階段(2005～2013年)，博客在2002年開始引發(fā)了新一輪的Web2.0浪潮，2005年3月20日，信息產(chǎn)業(yè)部發(fā)布的《非經(jīng)營性互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)備案管理辦法》開始施行，至年底未登記備案的網(wǎng)站將被關(guān)閉。網(wǎng)站備案制的推出，極大地影響了域名的申請量，也影響了因?yàn)閃eb2.0而引爆的個人網(wǎng)站的進(jìn)一步繁榮發(fā)展。這標(biāo)志著中國互聯(lián)網(wǎng)管理從過去“先發(fā)展，后管理”的寬松模式走向“邊發(fā)展，邊管理”的趨嚴(yán)模式。
“九龍治水”升級階段(2013年至今)，2014年2月27日，中國中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組宣告成立，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會及軍事等各個領(lǐng)域的網(wǎng)絡(luò)安全和信息化重大問題，中國互聯(lián)網(wǎng)治理模式進(jìn)入擁有進(jìn)行頂層設(shè)計統(tǒng)籌部署的部門，以戰(zhàn)略統(tǒng)籌來科學(xué)指導(dǎo)中國的網(wǎng)絡(luò)空間安全與發(fā)展。
第三，政府去中心化的互聯(lián)網(wǎng)管理體系。中國互聯(lián)網(wǎng)管理從一開始就形成了一個治理框架的雛形，即互聯(lián)網(wǎng)在中國進(jìn)入和誕生之初，就不是劃歸為單一政府部門主管的范疇。從1994年之前中科院、高能所等學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的驅(qū)動，到90年代中后期郵電部、電子部、信息辦和中科院“四駕馬車”的互聯(lián)網(wǎng)管理架構(gòu)，均促成了中國互聯(lián)網(wǎng)去中心化的原始治理架構(gòu)。在此基礎(chǔ)上，中國互聯(lián)網(wǎng)治理的“九龍治水”格局在2000年之后逐漸形成。正是這種管理的分散化，使得中國互聯(lián)網(wǎng)在發(fā)展歷程中沒有因制度制約而遭遇重大挫折。但是“九龍治水”管理架構(gòu)的弊端也不能回避：多部門交叉重合管理造成職責(zé)混亂，頂層設(shè)計的缺乏造成國家互聯(lián)網(wǎng)戰(zhàn)略推進(jìn)滯后，多部門之間有效協(xié)調(diào)和協(xié)同能力缺乏，整體治理能力不足，等等。實(shí)際上，無論是互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展趨勢，還是今天互聯(lián)網(wǎng)社會的復(fù)雜性，都使得單一部門集中控制的管理模式難以奏效。分布式的治理創(chuàng)新，很大程度上是在不自覺中發(fā)展起來的，不是自上而下有戰(zhàn)略有步驟形成的，而是在互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展過程中、在日常問題的應(yīng)急應(yīng)對中摸索出來的，是在管理實(shí)踐中或被動或主動地自然發(fā)展起來的。
第四，準(zhǔn)多利益相關(guān)方治理機(jī)制。中國互聯(lián)網(wǎng)社會化治理體系事實(shí)上長期存在并且發(fā)揮著重要作用。一方面，由于互聯(lián)網(wǎng)的技術(shù)含量高，中國互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會、中國電子商務(wù)協(xié)會、計算機(jī)協(xié)會等行業(yè)性組織在互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展過程中發(fā)揮了比傳統(tǒng)行業(yè)組織更為顯性的作用；另一方面，由于互聯(lián)網(wǎng)的產(chǎn)業(yè)特性突出，互聯(lián)網(wǎng)公司作為廣大網(wǎng)民的實(shí)際承載者和日常管理者，和政府相關(guān)部門之間形成了高頻度、高互動的緊密關(guān)系，很多突出的管理問題必須基于雙方良好的協(xié)作才能更好解決。而政府主管部門在與業(yè)界頻繁的接觸當(dāng)中，互聯(lián)網(wǎng)意識和互聯(lián)網(wǎng)精神也得以快速提升。
第五，準(zhǔn)公私合作的管理機(jī)制。在中國互聯(lián)網(wǎng)治理機(jī)制中，互聯(lián)網(wǎng)公司發(fā)揮有積極的管理職能，在提供互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)品與服務(wù)的同時，也承擔(dān)著不可或缺的網(wǎng)絡(luò)空間的基礎(chǔ)建設(shè)保障、海量網(wǎng)民的服務(wù)與管理、基于技術(shù)代碼的各種隱含規(guī)則與制度的制定等工作。
第六，與生俱來的與國際社會高度互動與融合的互聯(lián)網(wǎng)文化與商業(yè)模式。國外風(fēng)險投資是中國互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)20多年來最主要的投資與助推資金。早期10多年，借鑒、模仿甚至拷貝國外的互聯(lián)網(wǎng)商業(yè)模式，是中國互聯(lián)網(wǎng)起步和成長的主要方式。目前，無論是BAT還是早期的三大門戶，中國最成功的互聯(lián)網(wǎng)公司無一不是由海外風(fēng)投投資，且在美國和香港上市的。美國先進(jìn)的互聯(lián)網(wǎng)模式、理念以及制度，從一開始就深深地融入中國互聯(lián)網(wǎng)成長與發(fā)展的進(jìn)程中，也潛移默化地影響著每一個網(wǎng)民。
以上六個層面的制度創(chuàng)新，盡管不是盡善盡美，也不是自覺自愿，但都是確保中國互聯(lián)網(wǎng)擺脫傳統(tǒng)單向度管理的局限和束縛，得以迅速發(fā)展的關(guān)鍵性制度創(chuàng)新。這些中國特色的制度創(chuàng)新，與美國本土的制度和實(shí)踐有著很大差異，但是，并不簡單意味著中國制度的滯后和落后。在很多方面，中國經(jīng)驗(yàn)可能更加符合互聯(lián)網(wǎng)最新的發(fā)展趨勢和世界各國的實(shí)踐。要客觀評價20多年來中國互聯(lián)網(wǎng)的貢獻(xiàn)，以及預(yù)測未來的可能影響，這些制度層面的創(chuàng)新和努力都需要得到總結(jié)。
“九龍治水”治理模式的發(fā)展歷程
中國互聯(lián)網(wǎng)制度創(chuàng)新的歷程與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的歷程是密不可分的，兩者時間段略有錯位(表1、表2)。從制度創(chuàng)新看，大致可以分為幾個階段：1994年之前的史前階段；1994～1998年，郵電部、電子部、信息辦和中科院“四架馬車”階段；1999～2004年，信息產(chǎn)業(yè)部主導(dǎo)的“九龍治水”初步形成階段；2005～2013年，國新辦主導(dǎo)的“九龍治水”相對成熟階段；2014年至今，網(wǎng)信辦主導(dǎo)的“九龍治水”升級階段。
“九龍治水”模式的史前階段：是學(xué)界而不是政府主導(dǎo)。從1986年啟動中國學(xué)術(shù)網(wǎng)項(xiàng)目并通過衛(wèi)星鏈路遠(yuǎn)程訪問日內(nèi)瓦的主機(jī)節(jié)點(diǎn)，到1987年從本土經(jīng)由意大利和德國的互聯(lián)網(wǎng)路由節(jié)點(diǎn)發(fā)出第一封電子郵件，到1990年注冊登記了我國的頂級域名.CN，再到1993年中科院高能物理所租用美國衛(wèi)星鏈路接入美國能源網(wǎng)，最終到1994年4月初，中國互聯(lián)網(wǎng)得到美國國家科學(xué)基金會(NSF)的認(rèn)可，正式開啟中國擁抱全球互聯(lián)網(wǎng)的時代。1994年之前，整個社會對于互聯(lián)網(wǎng)的認(rèn)識相對粗淺，政府和產(chǎn)業(yè)部門對于互聯(lián)網(wǎng)的認(rèn)識遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，學(xué)術(shù)界是驅(qū)動互聯(lián)網(wǎng)在中國啟蒙和萌芽的主要力量，中國真正意義上的互聯(lián)網(wǎng)管理還未出現(xiàn)。
1987年9月20日20時55分(北京時間)，中國兵器工業(yè)計算機(jī)應(yīng)用研究所發(fā)出第一封電子郵件。李澄炯提出，郵件內(nèi)容用“越過長城，走向世界”，他表示，該郵件的作用就相當(dāng)于一個“網(wǎng)絡(luò)尋呼”，希望外界收到來自中國計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)的聲音。
1990年10月10日，王運(yùn)豐教授與德國卡爾斯魯大學(xué)的措恩教授商討中國申請國際域名的問題，最后決定用.CN這幾個字符，即以.CN代表中國。1990年11月28日，得到中方授權(quán)的措恩教授在德國卡爾斯魯厄大學(xué)內(nèi)建立.CN頂級域名服務(wù)器，在SRI-NIC(Stanford Research Institute's Network Information Center)注冊登記中國的頂級域名.CN并開通.CN的國際電子郵件服務(wù)，錢天白任.CN域名的行政聯(lián)絡(luò)官，錢華林任技術(shù)聯(lián)絡(luò)官。1992年底，中科院院網(wǎng)(CASNET)建成.CN服務(wù)器移入該網(wǎng)絡(luò)。
1993年3月，中科院高能物理所通過衛(wèi)星鏈路接入國際互聯(lián)網(wǎng)，也讓國內(nèi)的部分科學(xué)家可以接入美國科研網(wǎng)絡(luò)。其實(shí)，中科院高能物理所早在1990年就開始為社會提供國際網(wǎng)絡(luò)接入服務(wù)。這次采用衛(wèi)星通信的模式直接聯(lián)入國際互聯(lián)網(wǎng)(internet)，為其更好的利用互聯(lián)網(wǎng)資源奠定了基礎(chǔ)，同時也可以為社會各界提供更為靈活的網(wǎng)絡(luò)接入方式。
事實(shí)上，從1990年開始，國內(nèi)的北京市計算機(jī)應(yīng)用研究所、中科院高能物理研究所、電子部華北計算所、電子部石家莊第54研究所等科研單位，先后將自己的計算機(jī)與CNPAC(X.25)相連接。1993年底，中科院中關(guān)村地區(qū)的30多個研究所及北大、清華兩所高校，全部通過光纜互聯(lián)。緊接著，中科院在全國范圍內(nèi)的研究機(jī)構(gòu)聯(lián)網(wǎng)工程(CASNet)啟動，后續(xù)完成了將12個分院區(qū)域網(wǎng)及其他城市的研究所連到北京的廣域網(wǎng)工程，連接了24個城市(包括北京)。1993年，美國提出了建設(shè)信息高速公路計劃，中國也在同年提出建設(shè)實(shí)施“三金工程”。1993年底，中國就正式啟動了這項(xiàng)國民經(jīng)濟(jì)信息化的工程，此舉宣告了我國互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的起步。
在此階段，由于技術(shù)門檻較高、資源極為緊缺，僅有科技工作者、科研技術(shù)人員等極少數(shù)的人群使用互聯(lián)網(wǎng)，而且使用范圍也僅限于科學(xué)研究、學(xué)術(shù)交流等。人們更多地是從科技和信息化角度，而不是從媒體或者意識形態(tài)角度看待互聯(lián)網(wǎng)，因此也避免了不必要的政治疑慮和政策干預(yù)。
“九龍治水”模式的源頭：聯(lián)席辦開創(chuàng)政府去中心化的基本模式。第一次互聯(lián)網(wǎng)浪潮初期，中國互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展尚處于摸索階段，制度管理以社會化形態(tài)為主，屬于非政府組織治理。1994～1998年的郵電部、電子部、信息辦和中科院“四架馬車”階段是中國互聯(lián)網(wǎng)管理制度開始確立的關(guān)鍵起點(diǎn)。郵電部(吳基傳擔(dān)任部長)、電子部(胡啟立擔(dān)任部長)以及信息辦(早期名稱為聯(lián)席辦)對互聯(lián)網(wǎng)管理的重視，以打破壟斷為訴求的兩個產(chǎn)業(yè)部門的之間的競爭與博弈，期間信息辦的異軍突起，中科院的無心插
柳與有心栽花而獲得CNNIC管理權(quán)，是這一模式形成的重要影響因素。
對于中國式治理模式的確立，其實(shí)迄今沒有真正客觀和基于史實(shí)的認(rèn)識。有一個普遍的想當(dāng)然的共識就是，互聯(lián)網(wǎng)從一開始沒有納入某一單一部門(主要是當(dāng)時的郵電部)來強(qiáng)化管理，是因?yàn)檎?、尤其是高層對于互?lián)網(wǎng)的認(rèn)識不足，或者就是不懂互聯(lián)網(wǎng)，而這反而給互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展創(chuàng)造了相對的空間。這種想當(dāng)然的結(jié)論很符合邏輯，但是卻不符合史實(shí)。新聞媒體界對于中國互聯(lián)網(wǎng)歷史的關(guān)注也缺乏對此的深入挖掘。因此，這種誤解一直固化至今。甚至，一些參與早期政策制定的當(dāng)事人，也因?yàn)閰⑴c工作的時間點(diǎn)等原因，無意中忽視了早期非常關(guān)鍵的歷史。正如中國社會科學(xué)院信息化研究中心秘書長姜奇平所說：“在早期，政府對于互聯(lián)網(wǎng)沒什么太多的想法，那時更多的是技術(shù)考慮，僅僅把它當(dāng)作是一個新技術(shù)。真正從政策角度去考慮互聯(lián)網(wǎng)問題，要到1995年后，到1996、1997年時，才真正從經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展來考慮這個問題。”
目前，各種書刊中將1996年1月國務(wù)院信息化工作領(lǐng)導(dǎo)小組的成立(組長是時任國務(wù)院副總理的鄒家華)作為政府開始正視互聯(lián)網(wǎng)的標(biāo)志之一。而由國務(wù)院信息化工作領(lǐng)導(dǎo)小組組織、鄒家華主持的第一次“全國信息化工作會議”就于次年4月在深圳舉行。這次會議的確是中國互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展歷史上的重要時刻，但不是確立治理模式的關(guān)鍵事件。去中心化的管理模式的真正確立還要大大提前。
首先，不得不提到一個重要的批示。1993年12月10日，國務(wù)院批準(zhǔn)成立國家經(jīng)濟(jì)信息化聯(lián)席會議，鄒家華任主席。國家經(jīng)濟(jì)信息化聯(lián)席會議辦公室(簡稱聯(lián)席辦)設(shè)在原國家計委(國家信息中心)。1994年5月，國家信息化專家組成立，是國家信息化建設(shè)的決策參謀機(jī)構(gòu)。1995年5月9日，根據(jù)聯(lián)席會議第三次全體會議決定，聯(lián)席辦向全國各部門發(fā)出《關(guān)于我國有關(guān)信息網(wǎng)絡(luò)與國際英特網(wǎng)(INTERNET)實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃和加強(qiáng)管理的通知》。1995年5月16日，鄒家華副總理在聯(lián)席辦《通知》上批示：“由國家經(jīng)濟(jì)信息化聯(lián)席會議辦公室統(tǒng)一管起來。”
但是，事情卻突發(fā)變故。1995年6月12日，李鵬總理在中宣部《宣稱工作簡訊》1995年第41期上批示，明確由郵電部來建設(shè)互聯(lián)網(wǎng)。6月下旬，時任電子部部長胡啟立多次找當(dāng)時聯(lián)席辦常務(wù)副主任陸首群談話，不同意郵電部牽頭搞互聯(lián)網(wǎng)，而希望電子部來牽頭。1995年7月6日，陸首群致信給當(dāng)時的李鵬總理和鄒家華副總理，7月8日，李鵬更改批示，不再由郵電部牽頭。
這個決定歷史的批示，富有戲劇性地產(chǎn)生了。看似偶然，卻可能是時代的必然。
7月18日，鄒家華召開會議，貫徹李鵬批示，形成會議決定。決定由聯(lián)席辦牽頭，組織“計算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)國際聯(lián)網(wǎng)管理暫行規(guī)定”起草小組。而不再由郵電部牽頭，也沒有讓電子部牽頭。起草小組以聯(lián)席辦提出的稿子為基礎(chǔ)，吸收了郵電部的稿子。參加會議的有當(dāng)時的郵電部部長吳基傳、電子部部長胡啟立、中宣部副部長白克明、中央外宣辦副主任李冰、國務(wù)院副秘書長劉奇葆等人。
7月28～29日，由聯(lián)席辦、國務(wù)院新聞辦、郵電部、電子部、安全部、公安部、中科院、國家教委、兵器工業(yè)總公司組成的起草小組(陸首群牽頭)，起草統(tǒng)一的暫行規(guī)定修改稿。明確了“任何國家都不可能成為信息社會中的孤島，加入國際計算機(jī)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)是改革開放的需要，是科技、教育、經(jīng)濟(jì)文化交流和對外宣稱以及促進(jìn)發(fā)展的需要”的大方向。
8月19日，召開更多范圍的跨部門座談會上(將近30多個部門，40多人參會)，絕大多數(shù)部委明確表示，不贊成把互聯(lián)網(wǎng)(當(dāng)時稱為“計算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)與國際聯(lián)網(wǎng)”)納入一個部門管理的模式，贊成聯(lián)席辦負(fù)責(zé)歸口管理，并建議設(shè)立一個跨部門聯(lián)合組建的民間機(jī)構(gòu)組成管理委員會，在聯(lián)席辦領(lǐng)導(dǎo)下，協(xié)助聯(lián)席辦負(fù)責(zé)具體的日常工作。大家的共識是這個管理模式“既符合中國國情，有利于有效管理；又符合國際慣例，有利于國際合作與交往”。
當(dāng)然，郵電部和電子部爭奪互聯(lián)網(wǎng)管理權(quán)的較量并沒有因此平息，都在各個層面下功夫。1995年11月7日，鄒家華主持召開第四次國家經(jīng)濟(jì)信息化聯(lián)席會議，參加會議的郵電部副部長周德強(qiáng)依然提出，按國務(wù)院54號文，國際聯(lián)網(wǎng)物理信道應(yīng)由郵電部統(tǒng)一管理。會議沒有贊同郵電部的意見，而再次明確了互聯(lián)網(wǎng)的管理主體為國家經(jīng)濟(jì)信息化聯(lián)席會議辦公室。劉奇葆副秘書長和國務(wù)院法制局建議，在《管理暫行規(guī)定》中明確寫進(jìn)一段：由國務(wù)院授權(quán)，重大問題由聯(lián)席會議裁決，日常管理由聯(lián)席辦負(fù)責(zé)。管理規(guī)定修改之后報國務(wù)院審查批準(zhǔn)后頒布。
由此確立的中國互聯(lián)網(wǎng)管理模式具有劃時代的重大意義。
另一個不容忽視的重要細(xì)節(jié)是，根據(jù)新加坡前外交部長楊榮文回憶：1995年12月3日至10日，中共中央政治局委員丁關(guān)根赴新加坡訪問，對新加坡的媒體管理架構(gòu)進(jìn)行非常詳細(xì)的考察。作為新加坡當(dāng)時的新聞及藝術(shù)部長，楊榮文接待了丁關(guān)根。這次考察對于隨后推出的《管理暫行規(guī)定》的方向定取無疑是非常重要的。楊榮文表示：“如果當(dāng)初沒有做出管控式地開放互聯(lián)網(wǎng)的關(guān)鍵性決定，中國活躍的社交媒體今天就是另一番光景了。”
1996年2月1日，由李鵬總理簽發(fā)的中華人民共和國國務(wù)院令第195號發(fā)布：《中華人民共和國計算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)國際聯(lián)網(wǎng)管理暫行規(guī)定》，已經(jīng)1996年1月23日國務(wù)院第42次常務(wù)會議通過，現(xiàn)予發(fā)布施行。
根據(jù)史實(shí)，中國互聯(lián)網(wǎng)管理模式的確立并不是因?yàn)檎欢ヂ?lián)網(wǎng)，而是非常懂，而且部委之間針對互聯(lián)網(wǎng)的獨(dú)家管理權(quán)的博弈與較量非常激烈。正是因?yàn)楫?dāng)時政府高層是明白的，清醒的，也是懂互聯(lián)網(wǎng)國際慣例的，所以在重大歷史關(guān)頭，做出了經(jīng)得起歷史檢驗(yàn)的正確決策，沒有犯下歷史性錯誤。部門利益和意識形態(tài)的擔(dān)憂，沒有讓中國互聯(lián)網(wǎng)從一開始走入誤區(qū)。這不能不說是互聯(lián)網(wǎng)的幸事，也是中國的幸事。今日中國互聯(lián)網(wǎng)的成績，與當(dāng)年的決策，以及當(dāng)時的一批政府部門的“明白人”，是密不可分的。
還有一個重要的事件也不能忽視。1997年2月，國務(wù)院信息辦組織舉辦“數(shù)字化信息革命報告會”，美國學(xué)者、《數(shù)字化生存》一書的作者尼葛羅龐帝第一次正式訪華，開啟了中國互聯(lián)網(wǎng)啟蒙第一課，喚醒了中國社會各界的互聯(lián)網(wǎng)意識。中國在與國際互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)的互聯(lián)互通后，完成了與國際互聯(lián)網(wǎng)思想的第一次接軌。
1995年，《中國人民共和國計算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)國際聯(lián)網(wǎng)管理暫行規(guī)定》起草說明中有這樣一段話：由于信息化涉及很多部門，計算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)與基本電信網(wǎng)絡(luò)有所區(qū)別，國際計算機(jī)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)(INTERNET)是在沖破各國壟斷情況下發(fā)展起來的，在跨部門座談會上，絕大多數(shù)部委明確表示不贊成把計算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)國際聯(lián)網(wǎng)納入某一個部門管理的模式，贊成由“聯(lián)席辦”負(fù)責(zé)歸口管理(重大問題由“聯(lián)席會議”決定，日常管理由“聯(lián)席辦”負(fù)責(zé))。鑒于“聯(lián)席辦”是一個臨時機(jī)構(gòu)，為賦予其管理職能，需要國務(wù)院授權(quán)將其改變?yōu)閲鴦?wù)院的一個非常設(shè)機(jī)構(gòu)(像國家無委會辦公室那樣)，最近，中央編委已核批并下達(dá)了其編制。從符合中國國情和國際慣例出發(fā)，本著公正、開放、合作、安全的原則，設(shè)立跨部門的民間機(jī)構(gòu)(中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)聯(lián)合管理委員會)，在“聯(lián)席辦”領(lǐng)導(dǎo)和授權(quán)下，協(xié)助“聯(lián)席辦”負(fù)責(zé)具體管理工作。
拋開對于體制的成見和偏見，上述內(nèi)容明確無誤地告訴我們，在互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)入中國的早期，我們的政府部門和相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，對于互聯(lián)網(wǎng)的內(nèi)在規(guī)律和全球規(guī)則，有著清晰和正確的認(rèn)識。在體制之內(nèi)，也依然保持著開放性和創(chuàng)新性。重要領(lǐng)導(dǎo)人在決策中能夠深刻理解各方面的合理思想并及時調(diào)整決策。而且這種決定性的政策，是基于一批體制內(nèi)“明白人”的推動，更是體制上下集體性的理性決策，絕不是偶然的。
“九龍治水”模式初步成型階段階段。1999～2004年，信息產(chǎn)業(yè)部開始擔(dān)任主導(dǎo)部門，也是多部門分頭管理的“九龍治水”模式形成的初步階段。1998年3月，我國政府將郵電部和電子部合并成了信息產(chǎn)業(yè)部，信息產(chǎn)業(yè)部開始對電信與信息服務(wù)市場進(jìn)行監(jiān)管和服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督，正式成為互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的主管部門。但在產(chǎn)業(yè)管理方面，信息產(chǎn)業(yè)部、公安部、文化部、國家工商行政管理局等部門職能交叉，屬于“政出多門”的多頭管理體制。如圖表3【25】所示：
在多部門分頭管理模式之下，以2001年中國互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會的成立為標(biāo)志，我國同時進(jìn)入了政府與行業(yè)協(xié)會共同治理互聯(lián)網(wǎng)的階段。行業(yè)協(xié)會在自上而下的政府管理難以企及或者效果不佳的地方發(fā)揮著協(xié)調(diào)作用，并且在行業(yè)自律等方面發(fā)揮著重要作用，例如2002年3月26日，中國互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會在人民大會堂正式發(fā)布《中國互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)自律公約》，首批簽約的131家網(wǎng)絡(luò)，如新浪、搜狐等一些網(wǎng)站率先加入，隨后30個省、市自治區(qū)互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會組織當(dāng)?shù)?800多家互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)從業(yè)單位加入。經(jīng)歷互聯(lián)網(wǎng)寒冬的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)也自發(fā)的參與到互聯(lián)網(wǎng)治理中來，2004年12月30日，由新浪、搜狐等國內(nèi)大型網(wǎng)站發(fā)起，30多家SP從業(yè)機(jī)構(gòu)參加，宣傳成立“無線互聯(lián)網(wǎng)誠信自律同盟”，構(gòu)建誠信、繁榮的互聯(lián)網(wǎng)，抵制有害信息，以共同維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的健康、有序發(fā)展。我國互聯(lián)網(wǎng)治理逐步形成了以政府為主導(dǎo)、多方參與的局面，治理手段也不斷多元化，從最初的立法為主，發(fā)展到行業(yè)自律、社會監(jiān)督等多種手段?！?6】
國務(wù)院新聞辦主導(dǎo)的“九龍治水”模式相對成熟的階段。2005～2013年，是國務(wù)院新聞辦主導(dǎo)的“九龍治水”階段。1999年，中央首次提出以現(xiàn)代化信息技術(shù)加強(qiáng)和改進(jìn)對外傳播手段，并開啟了對新聞媒體網(wǎng)站的調(diào)研與視察，加大了新聞媒體網(wǎng)站建設(shè)的力度?！吨醒胄麄鞑?、中央對外宣傳辦公室關(guān)于加強(qiáng)國際互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)新聞宣傳工作的意見》的發(fā)布，明確了今后網(wǎng)絡(luò)新聞宣傳工作發(fā)展的方向，并對網(wǎng)上新聞信息發(fā)布提出了規(guī)范原則；《中國新聞界網(wǎng)絡(luò)媒體公約》的發(fā)布也在賦予網(wǎng)絡(luò)媒體權(quán)利的同時，明確了其職責(zé)與義務(wù)。強(qiáng)國論壇的誕生打開了網(wǎng)絡(luò)媒體在中國洞察和影響社會輿論的窗口。歷經(jīng)十余年的發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)媒體已經(jīng)成為網(wǎng)民了解信息的主要途徑。網(wǎng)絡(luò)的互動性、即時性等特點(diǎn)使得網(wǎng)絡(luò)媒體逐步成為影響社會輿論的重要手段。【27】
經(jīng)過十年的發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)在我國己經(jīng)形成較大規(guī)模，人們的學(xué)習(xí)、生活和工作與互聯(lián)網(wǎng)的聯(lián)系越來越緊密，全社會都搭上了互聯(lián)網(wǎng)的快車。2005年，中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心發(fā)布的《第十五次中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計報告》顯示：截至2004年12月底，我國網(wǎng)民總數(shù)達(dá)9400萬，有4160萬臺計算機(jī)接入互聯(lián)網(wǎng)；.CN下注冊的域名共43萬、網(wǎng)站數(shù)量達(dá)66.9萬，分別比半年前增長了5萬和4.3萬。同時，我國一些重量級的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)開始了Web2.0的商業(yè)化探索。2005年6月，博客中國開始商業(yè)外運(yùn)作，騰訊正式對外發(fā)布其Web 2.0應(yīng)用——QQ空間，9月，新浪推出了新浪博客。至此，我國互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)入Web 2.0時代。Web 2.0的廣泛應(yīng)用改變了互聯(lián)網(wǎng)上信息的生產(chǎn)模式，普通網(wǎng)民取代商業(yè)公司成為主要的互聯(lián)網(wǎng)信息制造者。這一變化使政府對網(wǎng)上信息的監(jiān)管變得十分無力，互聯(lián)網(wǎng)上各種信息泛濫，網(wǎng)絡(luò)輿論開始影響社會的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。【28】
這一階段的互聯(lián)網(wǎng)治理，同樣是呈現(xiàn)出以國務(wù)院新聞辦為主導(dǎo)的“九龍治水”狀態(tài)。國務(wù)院新聞辦、中宣部、新聞出版總署、廣電總局、文化部、教育部、全國“掃黃打非”辦公室、公安部等八部委多部門、多口徑的交叉管理依然是互聯(lián)網(wǎng)治理的常態(tài)。如圖1【29】所示：
中央網(wǎng)信辦主導(dǎo)的“九龍治水”模式升級版。在以輿情和意識形態(tài)為主導(dǎo)的網(wǎng)絡(luò)治理階段，日常管理機(jī)制開始走向成熟。但是，其中的弊端也逐漸顯露，尤其是國家戰(zhàn)略的頂層設(shè)計、各個部門之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)以及社會化力量的動員方面，跟不上互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的需要。因此，必須直面“九龍治水”模式本身暴露的弊端，與時俱進(jìn)，進(jìn)行升級。
2014年至今，中國互聯(lián)網(wǎng)治理進(jìn)入中央網(wǎng)信辦主導(dǎo)的新階段。2014年2月27日，中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組宣告成立，習(xí)近平總書記任組長。這是習(xí)總書記自中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組組長、中央國家安全委員會主席之后，兼任的第三個新設(shè)職務(wù)。國新辦副主任、國信辦主任魯煒出任該部門的辦公室主任。這意味著我國互聯(lián)網(wǎng)信息管理領(lǐng)域最高權(quán)力部門宣告成立，我國互聯(lián)網(wǎng)“政出多門”的多頭管理體制，將得到一定程度整合；互聯(lián)網(wǎng)信息管理將得到加強(qiáng)，即要在更高的層面上順應(yīng)趨勢、集合各部門力量，理順和整合網(wǎng)絡(luò)治理體制?！?0】
習(xí)近平總書記非常重視互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展和網(wǎng)絡(luò)安全問題，他要求高度重視網(wǎng)絡(luò)安全和信息化發(fā)展建設(shè)，充分發(fā)揮以互聯(lián)網(wǎng)為代表的新興媒體在治國理政，推進(jìn)全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨中的重要作用，提出并闡釋了重要的網(wǎng)絡(luò)觀?！?1】他提出了建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國的總目標(biāo)，闡釋了為什么要建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國，以及怎樣建和建成怎樣的問題；分析了網(wǎng)絡(luò)安全和信息化的辯證關(guān)系，同時指出要制定立法規(guī)劃、依法治理網(wǎng)絡(luò)空間【32】。
中央網(wǎng)信辦的成立，標(biāo)志著互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展正式成為國家最高發(fā)展戰(zhàn)略。它在多部門聯(lián)動的“九龍治水”模式之上，構(gòu)建了新的頂層設(shè)計和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，內(nèi)容管理、網(wǎng)絡(luò)安全和信息化等幾大核心層面相互促進(jìn)、融為一體，也使得中國網(wǎng)絡(luò)治理開始從著眼國內(nèi)而走出國門，放眼全球網(wǎng)絡(luò)治理。這一次的重大升級，不僅僅對于中國互聯(lián)網(wǎng)治理有著重大影響，也意味著全球網(wǎng)絡(luò)治理中的中國力量已開始崛起。
中國特色的互聯(lián)網(wǎng)治理模式總結(jié)
在本文的最后，筆者將通過與中美互聯(lián)網(wǎng)治理模式的對比，總結(jié)出中國特色的互聯(lián)網(wǎng)治理模式經(jīng)驗(yàn)，并提出待完善之處。
美國作為互聯(lián)網(wǎng)的先發(fā)國家，占據(jù)了綜合的絕對優(yōu)勢地位，加上現(xiàn)實(shí)空間良好的秩序與完善的制度，其倡導(dǎo)的多利益相關(guān)方模式有其合理性和可取之處；而中國作為一個典型的后發(fā)國家，其基于實(shí)踐而演進(jìn)的互聯(lián)網(wǎng)治理制度，如同歷經(jīng)30多年改革開放逐步成型的中國模式，也有著其必然性和合理性。簡單將這兩種模式對立起來，是極其片面的。當(dāng)前，全球網(wǎng)民突破30億，以中國為代表的發(fā)展中國家成為新的驅(qū)動力。隨著網(wǎng)絡(luò)空間的形成和各種矛盾的不斷激化，我們必須超越二元思維，讓這兩種模式相互借鑒、取長補(bǔ)短、走向融合，形成“與”而不是“或”的關(guān)系，或許是真正理性而正確的選擇。
比較中美互聯(lián)網(wǎng)治理模式與實(shí)踐的主要不同點(diǎn)(表4)，我們可以發(fā)現(xiàn)：
第一，雖然中國互聯(lián)網(wǎng)治理表現(xiàn)為政府中心化的集中控制模式，但是在治理體系的演進(jìn)過程中，卻解決了單一的集中控制的管理機(jī)構(gòu)帶來的決策弊端，形成了獨(dú)特的政府集中管理模式下的各職能部門去中心化的九龍模式，并在互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展20多年間，不斷地適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展特點(diǎn)而演進(jìn)。“九龍治水”模式的政府去中心化特點(diǎn)，繼承并超越了傳統(tǒng)體制的政府全知型思維，通過多部門分權(quán)和屬地管理實(shí)現(xiàn)縱向和橫向的權(quán)力分散和分布式執(zhí)行，適應(yīng)了互聯(lián)網(wǎng)治理內(nèi)在的特性。
第二，中國的“九龍治水”模式中，政府的職能正在轉(zhuǎn)向頂層設(shè)計，在發(fā)展戰(zhàn)略的制定和引領(lǐng)、基礎(chǔ)設(shè)施的部署和建設(shè)以及政策法規(guī)等制度的建設(shè)等方面發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)者和引領(lǐng)者的作用。
第三，在互聯(lián)網(wǎng)治理體系發(fā)展過程中，政府中心化的控制模式并沒有形成全能型思維的治理壁壘，中國的社會化治理力量得到了很大的發(fā)展空間，釋放了巨大的治理壓力。事實(shí)上，在日常治理中，只有積極發(fā)揮好企業(yè)和社會力量的作用，才能真正實(shí)現(xiàn)長治久安。
第四，中國的“九龍治水”模式同樣存在問題和不足。一方面，當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)空間的公共政策主要受政府和企業(yè)兩大力量主導(dǎo)，對于公共利益與公共空間的考量不足，致使創(chuàng)新活力不足，發(fā)展受到制約，未來需要大力釋放第三方智庫在公共政策制定方面的協(xié)同作用，以第三方智庫為代表的新型社會化力量仍有巨大的提升空間；另一方面，中國互聯(lián)網(wǎng)治理模式的合理性和合法性缺乏有效傳播，需要在對中國互聯(lián)網(wǎng)20多年發(fā)展史實(shí)信息的充分掌握、科學(xué)溯源的基礎(chǔ)上，提升基于促成監(jiān)管政策形成的制度研究。
總的來說，互聯(lián)網(wǎng)治理模式?jīng)]有現(xiàn)成的，而是在實(shí)踐中不斷開創(chuàng)、摸索和積累起來的，中國模式和美國模式都有自己的優(yōu)勢和劣勢。因此，中國在互聯(lián)網(wǎng)治理方面的經(jīng)驗(yàn)和創(chuàng)新需要重新認(rèn)識，更需要重新評估。既要發(fā)現(xiàn)和總結(jié)長期以來真正的具有可借鑒意義的制度創(chuàng)新，逐漸建立我們的制度自信，也要不回避我們面對的不足和挑戰(zhàn)。
第一，強(qiáng)政府并沒有過時，其意義將會日益凸現(xiàn)。在未來的互聯(lián)網(wǎng)治理中，政府應(yīng)該成為多利益相關(guān)方的總協(xié)調(diào)人和總主持人，以及總監(jiān)督者和公共利益的總托管人。未來，政府的職能將更多地表現(xiàn)為頂層設(shè)計能力、統(tǒng)籌能力、協(xié)同能力、規(guī)則制定能力、安全保障能力、社會動員能力等方面，不再像過去那樣無所不能，而應(yīng)該有所為有所不為。在具體管理事務(wù)中，政府應(yīng)該學(xué)會充當(dāng)一只看不見的手，發(fā)動和組織各方面的力量來推進(jìn)。
第二，社會化治理是長治久安的根本之道。網(wǎng)絡(luò)空間主導(dǎo)的時代，也是一個日漸實(shí)時化的時代。國家的社會治理必須逐漸構(gòu)建出一個能夠?qū)崟r動態(tài)、及時響應(yīng)的全新社會化體系。政府在日常管理和具體問題的應(yīng)對中，必須也只有依靠社會力量，才可能有效完成。在有效統(tǒng)籌的基礎(chǔ)下，僅僅是“九龍治水”還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，九十龍治水，九百龍治水，九千龍治水……再多的“龍”都不怕多，惟有不斷細(xì)分和深入的社會化網(wǎng)絡(luò)，開放性、分布式的網(wǎng)絡(luò)化治理，結(jié)合自組織的協(xié)同形式，才能高效、及時地應(yīng)對各種網(wǎng)絡(luò)問題或者網(wǎng)絡(luò)時代的社會問題。
第三，“九龍治水”模式與多利益相關(guān)方模式的互補(bǔ)性增強(qiáng)。隨著網(wǎng)絡(luò)空間失序的危險不斷加劇，積累的矛盾日漸復(fù)雜，政府將扮演更積極而重要的角色，這是必然的趨勢。同時，必須走出政府全知全能的傳統(tǒng)思維。“九龍治水”模式的最大不足，在于政府力量擠壓社會力量的空間，造成發(fā)展與創(chuàng)新的動能不足。基于實(shí)踐而內(nèi)生、基于矛盾沖突而演進(jìn)的“九龍治水”模式，與美國、歐洲等倡導(dǎo)的多利益相關(guān)方模式一樣，同樣蘊(yùn)含了傳統(tǒng)政府治理的去中心化機(jī)理，既符合中國這樣后發(fā)國家的現(xiàn)實(shí)情況和實(shí)際需要，也符合互聯(lián)網(wǎng)全球治理的理念和發(fā)展趨勢。
無論是早期的“四駕馬車”模式，還是后來的“九龍治水”模式，都是中國互聯(lián)網(wǎng)實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)積累，是中國現(xiàn)在和未來的寶貴財富。最應(yīng)該引起重視的是，20多年來，參與互聯(lián)網(wǎng)管理的眾多基層官員逐漸成長起來，擔(dān)當(dāng)起更重要的領(lǐng)導(dǎo)工作。他們在互聯(lián)網(wǎng)的政策制定、問題處理以及日常管理的摸打滾爬中，耳濡目染，身教言傳，長期熏陶，對于互聯(lián)網(wǎng)的認(rèn)識，對于互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的把握，甚至對于互聯(lián)網(wǎng)的感情，必然對中國互聯(lián)網(wǎng)未來的發(fā)展產(chǎn)生積極而深遠(yuǎn)的影響。這些“治理經(jīng)驗(yàn)”和“互聯(lián)網(wǎng)基因”，很可能成為下一個20年中國在新的網(wǎng)絡(luò)時代與時俱進(jìn)，在引領(lǐng)全球網(wǎng)絡(luò)治理上發(fā)揮更大作用的重要動能，成為中國網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國的重要保障?？傊?，我們在客觀面對問題和不足的同時，要充分肯定中國特色的互聯(lián)網(wǎng)治理模式創(chuàng)新，找出其中的規(guī)律和最有價值的邏輯，為全球正在面臨的網(wǎng)絡(luò)空間治理挑戰(zhàn)貢獻(xiàn)中國經(jīng)驗(yàn)。(來源：《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》 文/方興東 編選：網(wǎng)經(jīng)社）
