(電子商務研究中心訊) 最近十年來，第三方支付在我國“異軍突起”，蓬勃發(fā)展，從創(chuàng)新產(chǎn)品，到創(chuàng)新業(yè)務，再到創(chuàng)新行業(yè)；從不為主流經(jīng)濟金融業(yè)認可，到被明確法律主體地位及被中國人民銀行納入監(jiān)管范疇。在這一發(fā)展過程中，第三方支付極大地助推了我國新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，也見證了十年來我國現(xiàn)代服務業(yè)的不斷升級和金融服務市場的持續(xù)開放。但與此同時，第三方支付在產(chǎn)品功能、業(yè)務屬性以及行業(yè)整體發(fā)展模式上都暴露出很多風險問題和瓶頸制約。
這些都促使各方面認真思考第三方支付這種新型支付服務業(yè)態(tài)發(fā)展與監(jiān)管的相互關系問題，以及深入研究如何通過建立一種有效的監(jiān)管機制在控制行業(yè)風險的同時，仍能不斷提高第三方支付行業(yè)的創(chuàng)新能力及可持續(xù)發(fā)展能力，從而更好地發(fā)揮第三方支付的積極作用，促進我國經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、提高第三產(chǎn)業(yè)比重、推動實體經(jīng)濟發(fā)展。
面對創(chuàng)新、面對發(fā)展、面對一個特定市場環(huán)境的時候，合規(guī)經(jīng)營又面臨諸多問題。支付機構只有規(guī)范自己的經(jīng)營行為，合規(guī)經(jīng)營方能穩(wěn)健長遠發(fā)展。監(jiān)管機構相關負責人指出，中國銀聯(lián)聯(lián)合產(chǎn)業(yè)各方整頓第三方違規(guī)支付的行為，是正常的商業(yè)行為。
以處于規(guī)范監(jiān)管初期的第三方支付為研究對象，楊彪博士試圖對第三方支付面臨的問題進行研究。上海是我國第三方支付機構最集中的地區(qū)，為作者的研究提供了生動鮮活的案例。而人民銀行工作的背景，也使作者能夠從更加宏觀的視角來思考第三方支付監(jiān)管這一前沿問題。
自律與監(jiān)管并行，是第三方支付可持續(xù)發(fā)展的邏輯。
我國第三方支付有效監(jiān)管框架的涵義與構建
構建第三方支付有效監(jiān)管框架是對第三方支付機構實施有效監(jiān)管的基礎。本文結合我國第三方支付服務市場的發(fā)展情況，研究了我國第三方支付有效監(jiān)管框架的組織結構體系。在這個組織結構中應明確監(jiān)管當局的監(jiān)管、商業(yè)銀行的協(xié)助監(jiān)督、行業(yè)自律與社會輿論監(jiān)督的各自作用。本文將剖析對我國第三方支付實施靜態(tài)監(jiān)管可能產(chǎn)生的問題，并嘗試引入動態(tài)監(jiān)管機制，在此基礎上，還將對第三方支付有效監(jiān)管的內(nèi)容與監(jiān)管方法(現(xiàn)場與非現(xiàn)場監(jiān)管方法)進行研究。
第三方支付有效監(jiān)管框架的涵義
一個完整有效的監(jiān)管框架如圖所示，應包括如下要素：良好的監(jiān)管基礎和監(jiān)管環(huán)境，完善的監(jiān)管組織體系，有效全面的監(jiān)管工作機制，明晰的監(jiān)管重點。下面就監(jiān)管框架所包含的各要素進行逐一分析和論述。
有效監(jiān)管框架的組織結構體系。完備的第三方支付服務市場監(jiān)管體系是有效監(jiān)管的先決條件和重要組成部分。依據(jù)新制度經(jīng)濟學的制度變遷理論，單純依靠自律制度來壓縮交易成本的能力是有限的。隨著第三方支付市場的發(fā)展，由于第三方支付機構自身追逐市場利益的驅(qū)動會使得單純依靠自律的制度安排逐漸喪失效率，直至被一種新型的監(jiān)管制度所代替。這種新型的監(jiān)管制度就是以央行為主導的政府監(jiān)管、其他部門協(xié)作監(jiān)督與自律管理相結合的混合監(jiān)管制度?；旌媳O(jiān)管制度的出現(xiàn)是監(jiān)管制度安排的一項創(chuàng)新與演進，能夠降低支付服務市場單純依靠自律制度運行的交易成本，并且提高監(jiān)管效率。
具體實施上，就是在第三方支付監(jiān)管機制建立、監(jiān)管法規(guī)制定之初，就應借鑒國際成功監(jiān)管實踐，總結發(fā)達國家，特別是美國、歐盟等電子商務發(fā)展較早國家和地區(qū)的監(jiān)管經(jīng)驗，并結合中國經(jīng)濟、社會制度特點，以及當前較成熟的金融監(jiān)管組織體系，形成人民銀行主導監(jiān)管、商業(yè)銀行輔助監(jiān)管、行業(yè)協(xié)會自律監(jiān)管、社會輿論補充監(jiān)管的協(xié)同，并在組織體系上形成合力，以創(chuàng)造有效的監(jiān)管環(huán)境。
同時明確相關監(jiān)管法律及制度，使每一類監(jiān)管主體都承擔相應的監(jiān)管責任。其中尤其要發(fā)揮人民銀行的主導監(jiān)管作用，在目前的分業(yè)監(jiān)管格局下，人民銀行有自上而下、系統(tǒng)的機構組織，應充分發(fā)揮人民銀行的多級組織架構優(yōu)勢，分級授權監(jiān)管目標，實現(xiàn)不同支付業(yè)務模式的第三方支付機構的分類監(jiān)管、動態(tài)監(jiān)管，有效提高監(jiān)管的實施效率和效果。
因此一個有效的監(jiān)管框架中，合理的組織結構應該是：監(jiān)管當局的監(jiān)管(核心作用)，商業(yè)銀行的協(xié)作監(jiān)督(基礎作用)、行業(yè)自律機構的管理(重要作用)，社會輿論的監(jiān)督(補充作用)。
突出中國人民銀行的法定監(jiān)管地位。維持支付體系的安全和效率是各個國家中央銀行普遍具有的基本職能之一，中國人民銀行是我國支付服務市場的法定監(jiān)督管理者。在第三方支付機構的監(jiān)管框架中，應突出中國人民銀行的法定監(jiān)管地位。中國人民銀行依法制定《辦法》，對第三方支付機構實行監(jiān)督管理。中國人民銀行對第三方支付機構的準入資質(zhì)設定標準，強調(diào)必須具備充足的貨幣資本、豐富的從業(yè)經(jīng)驗和較強的持續(xù)經(jīng)營能力等。
第三方支付機構在經(jīng)營過程中，必須根據(jù)中國人民銀行關于審慎經(jīng)營的要求，提供安全、高效的支付清算服務。即使在第三方支付機構終止提供支付清算服務時，也必須按照中國人民銀行的規(guī)定確保平穩(wěn)退出。同時，中國人民銀行及其分支機構有權依法對第三方支付機構進行定期或不定期的現(xiàn)場和非現(xiàn)場檢查。針對第三方支付機構可能損害服務對象合法權益或者可能危及支付服務市場正常秩序的違法違規(guī)行為，中國人民銀行及其分支機構有權進行行政處罰。
發(fā)揮商業(yè)銀行的協(xié)作監(jiān)督作用。商業(yè)銀行是支付清算服務中不可或缺的重要參與主體。積極調(diào)動商業(yè)銀行參與第三方支付機構的監(jiān)督管理，有助于中國人民銀行取得更好的監(jiān)督管理效果。發(fā)揮商業(yè)銀行的協(xié)作監(jiān)督作用，如引入備付金存管銀行和備付金合作銀行以實現(xiàn)第三方支付機構客戶備付金的全面監(jiān)管，更好地實現(xiàn)二者業(yè)務上的分工和互補，促進社會經(jīng)濟活動中資金更好、更安全地流轉(zhuǎn)。
具體協(xié)作監(jiān)督管理過程中，為切實加強服務對象備付金的安全性，備付金存管銀行和備付金合作銀行應及時準確地將專用存款賬戶的資金余額信息等報送中國人民銀行。備付金存管銀行應與支付機構建立客戶備付金數(shù)據(jù)核對機制，也可根據(jù)客戶備付金的監(jiān)督管理要求，針對支付機構建立專門的客戶備付金存管系統(tǒng)。
其中值得注意的是，商業(yè)銀行協(xié)助開展對支付機構備付金使用、劃轉(zhuǎn)的動態(tài)監(jiān)督，備付金銀行不僅對客戶備付金的使用情況進行監(jiān)督，備付金主存管銀行還要對支付機構接收的客戶備付金的頭寸調(diào)撥、信息歸集等情況進行監(jiān)督。備付金銀行按日與支付機構核對賬務，發(fā)現(xiàn)客戶備付金被違法使用或有其他異常情況的，立即向所在地中國人民銀行分支機構及備付金銀行的法人機構報告。中國人民銀行及其分支機構根據(jù)監(jiān)管需要，對支付機構接受的客戶備付金的余額及變動情況進行監(jiān)測和統(tǒng)計。這有助于中國人民銀行翔實掌握第三方支付機構業(yè)務運行情況以及備付金專用存款賬戶的變動情況等，進而能夠及時防范和防止備付金被挪用等問題的發(fā)生，有效維護服務對象合法權益。
增強支付機構的合規(guī)自律意識。在監(jiān)管機構難以全面覆蓋的“軟”范圍，可通過第三方支付機構的行業(yè)自律組織對支付機構進行約束。可以說，支付機構行業(yè)自律組織的自我約束是支付機構監(jiān)管的補充與延伸，是對支付機構實施有效監(jiān)管的重要輔助手段。加強支付機構監(jiān)管與提倡行業(yè)自律并行不悖。
支付機構自律組織應當以職業(yè)道德為支柱，形成自檢、互檢制度，起到防患于未然的作用。
自律組織通過制定自律規(guī)則，實現(xiàn)內(nèi)部自我約束和自我監(jiān)督。許多國家和地區(qū)通過立法對自律組織加以規(guī)范與約束，不少國家的支付機構自律組織都扮演著監(jiān)管當局的協(xié)調(diào)機構角色，有些國家和地區(qū)的自律組織還發(fā)揮一定的監(jiān)督作用。通過自律組織與監(jiān)管機構協(xié)作，可敦促行業(yè)成員貫徹實施法律法規(guī)，并對行業(yè)成員的業(yè)務和遵守財務制度等方面進行監(jiān)督。自律組織有權對違反法律或自律規(guī)章的第三方支付機構給予紀律處分。在我國，通過整合支付市場主要參與者，包括金融支付機構及非金融支付機構，成立行業(yè)協(xié)會，可以大大促進行業(yè)自律性管理，維護支付服務市場的競爭秩序和合法權益，同時加大防范支付清算風險的力度，有利于第三方支付產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。
調(diào)動社會公眾的廣泛監(jiān)督力量。第三方支付機構的監(jiān)管體系中，除了堅持監(jiān)管當局(中國人民銀行)的法定監(jiān)管地位及商業(yè)銀行的協(xié)作監(jiān)督作用外，還應加強行業(yè)自律與輿論監(jiān)督的作用。通過調(diào)動社會公眾的廣泛監(jiān)督力量，如在市場準入時向社會公告支付機構申請人的相關資質(zhì)信息，接受社會輿論的廣泛監(jiān)督，形成社會監(jiān)督機制，以保障監(jiān)管的公開、公平、公正，促進監(jiān)管過程中的廉政建設，維護政府形象，而且還能強化社會公眾的參與意識和監(jiān)督意識。
有效監(jiān)管框架的工作機制。如上所述，實現(xiàn)第三方支付有效監(jiān)管應先構建配套的有效監(jiān)管基礎與環(huán)境，再制定重點監(jiān)管階段的有效監(jiān)管措施。隨著信用制度的完善以及網(wǎng)絡技術的發(fā)展，除了央行，第三方支付在各個環(huán)節(jié)的創(chuàng)新還可能涉及到公安部、銀監(jiān)會、工信部和外管局等其他監(jiān)管主體，大一統(tǒng)監(jiān)管體制在短期內(nèi)是無法建立的，這就需要有一個創(chuàng)新的協(xié)同工作機制來防止監(jiān)管漏洞、減少監(jiān)管成本和提高監(jiān)管效率。
有效監(jiān)管框架的主要監(jiān)管方式。在央行對支付機構的監(jiān)管方式上，應主要采用靜態(tài)監(jiān)管和動態(tài)監(jiān)管兩種方式。
靜態(tài)監(jiān)管：靜態(tài)監(jiān)管一般是根據(jù)歷史的、靜態(tài)的資料，如第三方支付機構上交的前一年或前幾年的財務報表及支付業(yè)務報告所提供的數(shù)據(jù)信息進行統(tǒng)計分析，并通過與預先設定的一些指標相比較來判斷存在的各種風險。
動態(tài)監(jiān)管：動態(tài)監(jiān)管包括監(jiān)管的持續(xù)性以及監(jiān)管的調(diào)整性等兩方面內(nèi)容。動態(tài)監(jiān)管的持續(xù)性是指對第三方支付的發(fā)展進行不間斷、個性化、全方位的監(jiān)管，并準確把握第三方支付發(fā)展的方向，依據(jù)其發(fā)展趨勢制定相應的監(jiān)管法規(guī)與制度。動態(tài)監(jiān)管的調(diào)整性是指第三方支付的監(jiān)管模式、監(jiān)管手段不是一成不變的，要具有靈活性，應能針對新情況、新需要及時進行調(diào)整，并根據(jù)風險程度和業(yè)務模式實施分類監(jiān)管。
靜態(tài)監(jiān)管由于時間跨度較長，監(jiān)管中不確定性因素的增多，使得靜態(tài)監(jiān)管難以迅速地或動態(tài)地檢測出支付機構的風險狀況變化。而動態(tài)監(jiān)管可以針對支付產(chǎn)業(yè)發(fā)展中具有極大的不確定性和創(chuàng)新性的特點，及時收集監(jiān)管信息，調(diào)整監(jiān)管方式。因此與靜態(tài)監(jiān)管相比較，動態(tài)監(jiān)管更適應第三方支付產(chǎn)品多樣化的發(fā)展趨勢。
有效監(jiān)管的重點內(nèi)容
第三方支付進行有效監(jiān)管的重點內(nèi)容應包括以下幾個方面：確保客戶資金(客戶備付金)的安全、客戶信息的安全以及支付信息系統(tǒng)的安全。具體分析如下。
客戶資金的監(jiān)管。近年來，我國第三方支付機構發(fā)展非常迅猛，擁有的客戶數(shù)量、交易金額、客戶備付金呈現(xiàn)出飛速增長的勢頭。第三方支付業(yè)務的快速發(fā)展，對于繁榮支付服務市場、方便社會公眾資金結算等方面具有重要的現(xiàn)實意義，但也存在著諸多問題，其中客戶備付金的安全問題是困擾監(jiān)管當局最突出的問題?？蛻魝涓督鸩粚儆谥Ц稒C構所有，但在第三方支付機構中，客戶備付金存放在第三方支付機構開立的銀行賬戶，而且第三方支付機構接受的客戶備付金相對于其在交易中收取的支付服務手續(xù)費而言數(shù)額巨大，因此第三方支付機構存在較大的利益動因去挪用客戶備付金。如果客戶備付金被挪用，不僅可能對支付結算體系造成較大的系統(tǒng)性風險，而且由于涉及的客戶數(shù)量巨大，可能會造成比較大的社會問題。
針對這一情況，中國人民銀行在《辦法》中對第三方支付機構的客戶沉淀資金管理進行了明確規(guī)定?！掇k法》一方面明確了第三方支付機構接受的客戶備付金不屬于第三方支付機構的自有財產(chǎn)，第三方支付機構只能根據(jù)客戶支付指令轉(zhuǎn)移備付金，即禁止第三方支付機構使用客戶備付金進行投資等活動。另一方面，《辦法》明確了第三方支付機構對客戶備付金的持有形式。第三方支付機構只能選擇一家商業(yè)銀行作為備付金存管銀行，將接受的客戶備付金以銀行存款形式持有。此外，《辦法》賦予了備付金存管銀行監(jiān)督第三方支付機構客戶備付金使用情況的權利，明確了第三方支付機構監(jiān)管中中國人民銀行承擔的法定監(jiān)管職責和商業(yè)銀行承擔的協(xié)作監(jiān)督職責。《辦法》的出臺從政策層面上初步解決了第三方支付機構在提供支付服務過程中，客戶備付金面臨的大多數(shù)風險問題，但在實際業(yè)務操作中仍然存在著有待解決的問題。
目前行業(yè)內(nèi)少部分支付機構會為商戶進行款項融資，此業(yè)務操作有收取財務利息之嫌。長此以往，雖然支付機構的整體收益會有所提高，但是支付機構的財務風險將大大提高，一旦商戶發(fā)生清償風險，會危及備付金的安全。如果支付機構發(fā)揮企業(yè)本身的清算結算優(yōu)勢，衍生出去幫助企業(yè)商戶進行應收賬款及應付賬款的管理功能，既可使商戶提高資金管理效率又可降低管理成本，而支付機構也能獲取部分服務收益，這才是真正雙贏的局面。
支付機構與商戶之間存在一定的結算時間性差異，所以支付機構會產(chǎn)生相當一部分沉淀的備付金存款，而沉淀備付金存款目前僅用于活期存款、協(xié)定存款、通知存款等銀行產(chǎn)品，在目前利率水平較低的情況下，實際的利息收入很有限，因此在有限的利息收入中再提取的風險準備金更顯得微薄，不足以應付經(jīng)營中可能出現(xiàn)的風險?？梢詫⒅Ц稒C構沉淀的備付金存款委托存管銀行定向理財，且僅限于如銀行同業(yè)拆借市場等清償風險極小的短期貨幣市場中。這樣既能提高貨幣市場流動性，又能提高備付金存款的收益從而提升風險準備金金額，同時還能保證備付金的安全，可謂一舉多得。
支付機構合作的商戶已經(jīng)數(shù)以萬計，數(shù)以萬計的商戶在經(jīng)營中難免會發(fā)生經(jīng)濟糾紛抑或稅務糾紛，而在很多執(zhí)法機關對于第三方支付機構還不了解的情況下，會直接通知商業(yè)銀行封存支付機構的結算資金，使每天數(shù)以億計的結算資金無法正常結算。當不明真相的商戶長時間收不到結算款項時，必然會使支付機構面臨清償風險，同時產(chǎn)生較大的社會影響。因此，當執(zhí)法機關需對支付機構的某商戶的資金進行凍結時，可以直接通知支付機構來凍結該商戶的結算款項，而非封存支付機構在商業(yè)銀行的賬戶，以避免影響其他正常商戶的資金清算結算工作。
信息安全的監(jiān)管。第三方支付服務中的客戶信息包含客戶在社會經(jīng)濟活動中產(chǎn)生的大量交易信息以及客戶的隱私及商業(yè)數(shù)據(jù)，因此加強客戶信息保護，保護第三方支付服務中相關當事人，尤其是消費者(客戶)的合法權益是實施有效監(jiān)管的重要措施。針對在第三方支付服務中存在的客戶信息安全問題，要做到有效監(jiān)管應重點包括如下內(nèi)容。
第一，監(jiān)管當局應建立完善的法規(guī)制度，監(jiān)督支付機構加強信息管理，確保客戶信息安全。
第二，督促第三方支付機構加強制度建設，強化制度約束。建立完善的信息管理及保密制度，加強管理與自查，特別是對重要環(huán)節(jié)的管理與檢查，切實防范信息泄漏。
第三，加強信息保管，確保信息安全。第三方支付機構要對客戶身份基本信息及交易數(shù)據(jù)等各類信息建立嚴格的檔案管理制度，實行專人專崗管理，妥善保管、使用、傳遞、銷毀信息，嚴防信息泄漏。支付機構在終止客戶服務時，與其他支付機構要建立完善的客戶信息及交易數(shù)據(jù)的交接手續(xù)與流程，嚴防信息在交接過程中流失、泄漏。
第四，完善技術系統(tǒng)，防范信息泄漏。第三方支付機構要建立并不斷升級完善技術系統(tǒng)，加強內(nèi)部系統(tǒng)管理，建立完善的防火墻，實現(xiàn)內(nèi)部系統(tǒng)與外部網(wǎng)絡的隔離，加強對外部黑客攻擊的防范，加強病毒防范，切實防范信息泄漏，確保信息安全。
第五，強化教育，提升安全意識。第三方支付機構對內(nèi)加強員工的教育，對外加強對客戶的信息安全宣傳，提升員工與客戶的安全意識，從源頭上杜絕信息泄漏。
信息系統(tǒng)安全的監(jiān)管。由于第三方支付是支付體系的重要環(huán)節(jié)，近年來隨著第三方支付機構數(shù)量的迅猛發(fā)展，第三方支付在支付體系中的地位也在不斷提高。如果個別第三方支付機構的信息系統(tǒng)出現(xiàn)風險，影響的不僅是該機構客戶的支付結算業(yè)務，也可能造成整個支付體系的系統(tǒng)性風險。因此有必要加強對第三方支付機構的信息系統(tǒng)監(jiān)管。根據(jù)第三方支付機構信息系統(tǒng)的各主要環(huán)節(jié)，應以如下方面作為監(jiān)管的重點內(nèi)容。
機房安全。首先，支付機構核心支付系統(tǒng)的機房必須符合國家標準的相關規(guī)定，采取消防、空調(diào)、防潮、防靜電、防雷擊、供電安全等措施，并報備人行。其次，對于所有機房值班記錄，如人員進出記錄、設備進出記錄、值班記錄、應急演練記錄、變更記錄、安全事件處理記錄等重要運維資料，支付機構需要保留一定期限。最后，對于所有運維相關制度、規(guī)范、流程等文檔，需要定期更新。
網(wǎng)絡安全。首先，支付機構每年需要委托第三方安全檢測機構對支付系統(tǒng)進行一次漏洞掃描，出具掃描報告，并進行相應的整改，同時需將掃描報告和整改措施報備人行，并每半年向人行報備整改進度，直至整改工作完成。其次，支付機構必須保留最近期間的網(wǎng)絡審計等安全記錄。最后，如支付機構的支付系統(tǒng)對外有互聯(lián)網(wǎng)服務，則必須在互聯(lián)網(wǎng)接入處布放防火墻和入侵檢測(防御)設備等安全設備，并且保留最近期間的防火墻和入侵檢測(防御)設備的安全日志和分析結果。
受理銀行卡終端安全。支付機構受理銀行卡的POS類終端必須通過“銷售點終端產(chǎn)品認證”。
主機及數(shù)據(jù)安全。首先，支付機構只能存儲用于交易清分、差錯處理所必需的最基本的賬戶信息，不得存儲銀行卡磁道信息、卡片驗證碼、個人標識代碼(PIN)的明文和密文及卡片有效期；對于賬戶信息的訪問權限，必須有審計記錄。其次，支付機構對于支付核心主機的軟件或系統(tǒng)的配置更改、補丁安裝以及升級需受內(nèi)部管理控制，需保留相應的審計日志和變更記錄，以備現(xiàn)場抽查。
支付機構需對核心支付系統(tǒng)數(shù)據(jù)每日進行增量備份，定期進行全備份。備份的數(shù)據(jù)需定期進行同城異地存放。需定期進行備份數(shù)據(jù)恢復，以檢驗備份數(shù)據(jù)的有效性。所有備份信息和恢復信息必須留有記錄。
應用程序開發(fā)安全。首先，對開發(fā)過程的質(zhì)量進行控制。需要制定相應的制度和項目研發(fā)規(guī)范來使工序部門之間的工作能夠協(xié)調(diào)開展，比如設置工序部門的工件輸入、輸出標準，讓質(zhì)量低下的工件不會流入下一個工序環(huán)節(jié)，起到“缺陷預防”的作用。其次，設置專門的測試組織和招聘專職的測試人員。對開發(fā)完畢的程序進行全面的測試，對于測試中發(fā)現(xiàn)的問題，要全面整改。最后，搭建仿真度高的模擬運行環(huán)境，在應用程序正式發(fā)布到生產(chǎn)環(huán)境前，先在模擬環(huán)境試運行，通過檢驗后才能正式投產(chǎn)。
業(yè)務連續(xù)性安全。支付機構需制定信息系統(tǒng)運行安全應急預案和應用系統(tǒng)安全應急預案，定期查閱并更新，并至少每半年演練一次。每次應急處置或演練需有書面記錄。
整改實施安全。支付機構每半年需把第三方支付業(yè)務檢測整改進度向人行報備，直至整改工作完成。如存在整改進度嚴重滯后的情況，需要向人行進行情況說明。
有效監(jiān)管的主要措施
市場準入環(huán)節(jié)有效監(jiān)管措施。由于第三方支付業(yè)務具有銀行業(yè)相類似的外部性特征，對第三方支付業(yè)務實施有效監(jiān)管，在市場準入環(huán)節(jié)監(jiān)管的基本內(nèi)容與要求，可結合第三方支付行業(yè)發(fā)展特征，參照銀行業(yè)有效監(jiān)管的基本要求，明確準入范圍、確定市場準入標準。
《非金融機構支付服務管理辦法》規(guī)定第三方支付機構提供支付服務應具備相應的資質(zhì)條件，以此建立統(tǒng)一規(guī)范的第三方支付服務市場準入制度，強化第三方支付服務市場的持續(xù)發(fā)展能力。根據(jù)《辦法》，第三方支付機構提供支付服務應具備的條件主要包括：
第一，商業(yè)存在。申請人必須是在我國依法設立的有限責任公司或股份有限公司，且為非金融機構法人。
第二，資本實力。申請人申請在全國范圍內(nèi)從事支付業(yè)務的，其注冊資本至少為1億元；申請在同一省(自治區(qū)、直轄市)范圍內(nèi)從事支付業(yè)務的，其注冊資本至少為3千萬元人民幣，且均須為實繳貨幣資本。
第三，主要出資人。申請人的主要出資人(包括直接、直接與間接擁有其10%以上股權的出資人)均應符合關于公司制企業(yè)法人性質(zhì)、相關領域從業(yè)經(jīng)驗、一定盈利能力等相關資質(zhì)的要求。
第四，反洗錢措施。申請人應具備國家反洗錢法律法規(guī)規(guī)定的反洗錢措施，并于申請時提交相應的驗收材料。
第五，支付業(yè)務設施。申請人應在申請時提交必要支付業(yè)務設施的技術安全檢測認證證明。
第六，資信要求。申請人及其高管人員和主要出資人應具備良好的資信狀況，并出具相應的無犯罪證明材料。
第七，考慮支付服務的專業(yè)性和安全性要求等，申請人還應符合組織機構、內(nèi)控制度、風控措施、營業(yè)場所等方面的規(guī)定。
綜上所述，在市場準入的有效監(jiān)管措施制定上，最終目的是要通過監(jiān)管者制定的良好、合適的準入機制，及監(jiān)管機構的公信力來表明新進入的第三方支付機構是資質(zhì)良好的第三方支付機構，這也有助于第三方支付機構獲得良好的初始聲譽，比較順利地開展業(yè)務，并且在具體過程中，監(jiān)管者以其良好的準入監(jiān)管措施減少了系統(tǒng)性風險擴展，降低了因克服第三方支付市場自身的脆弱性而產(chǎn)生的巨大成本，同時保證了行業(yè)的穩(wěn)定性和創(chuàng)新性。
日常經(jīng)營階段有效監(jiān)管措施。日常經(jīng)營階段的持續(xù)監(jiān)管是市場準入監(jiān)管的延伸,是第三方支付有效監(jiān)管的重要環(huán)節(jié)。在日常經(jīng)營階段有效監(jiān)管措施的重點是處理好監(jiān)管與發(fā)展、規(guī)則監(jiān)管與原則監(jiān)管的關系，使監(jiān)管部門在監(jiān)管成本最低的情況下實現(xiàn)對第三方支付機構的有效監(jiān)管，使第三方支付機構的行為在實現(xiàn)自身利益最大化的同時，也能符合監(jiān)管部門的要求，做到監(jiān)管“激勵相容”。
基于規(guī)則監(jiān)管與基于原則監(jiān)管。所謂基于規(guī)則監(jiān)管，是一種過程控制式的監(jiān)管，它要求監(jiān)管者對不同的機構、機構運營的不同階段、不同的產(chǎn)品、不同的市場分別制定描述性的詳細規(guī)則，監(jiān)督機構的合規(guī)狀況，并根據(jù)是否合規(guī)來決定對之采取的措施。該方法的優(yōu)點是，監(jiān)管有規(guī)可依，約束了監(jiān)管者過度的自由裁量，提高監(jiān)管的客觀性和穩(wěn)定性；被監(jiān)管機構和消費者更容易理解和遵守；監(jiān)管規(guī)則的明確與統(tǒng)一、監(jiān)管規(guī)則的貫徹實施具有較強的可操作性，可防止監(jiān)管套利，也有助于縮小各國監(jiān)管水平的差距。
所謂基于原則監(jiān)管，是指監(jiān)管者對監(jiān)管對象的運營過程不再拘泥于詳細的合規(guī)控制，而是事前為監(jiān)管對象制定出良好的原則，鼓勵監(jiān)管對象根據(jù)實際情況，選擇合適的方法來遵守這些原則，監(jiān)管者對監(jiān)管對象的經(jīng)營結果進行檢查，根據(jù)經(jīng)營結果決定是否要對監(jiān)管對象采取強制性的措施。若將監(jiān)管對象的運營過程看作是一個系統(tǒng)，在原則監(jiān)管模式下，監(jiān)管者不再控制系統(tǒng)的輸入因子(input)和系統(tǒng)的運行過程(progress),而是只關注系統(tǒng)的輸出結果(outcome)。
只要系統(tǒng)的輸出結果符合良好經(jīng)營原則，監(jiān)管者對監(jiān)管對象從輸入因子到輸出結果之間的傳導機制的構建和運行過程不加以干預。但若系統(tǒng)輸出的結果違背了良好經(jīng)營原則，監(jiān)管者必須能及時觀測出結果偏離狀況，并據(jù)此對監(jiān)管對象提出更高的監(jiān)管要求，甚至可以是強制性的懲罰措施。基于原則監(jiān)管與基于規(guī)則監(jiān)管相比較，其特點和運行模式將對監(jiān)管者、監(jiān)管對象及消費者都將產(chǎn)生重要的影響。
由于目前我國第三方支付行業(yè)還處于市場發(fā)展初級階段，第三方支付機構與監(jiān)管部門對行業(yè)的發(fā)展認識均處于初步階段，因此，監(jiān)管部門很難制定一部詳盡的符合市場規(guī)律的規(guī)則來規(guī)范與約束第三方支付機構的行為。相反，從成本收益以及激勵相容的原則考慮，監(jiān)管部門更傾向于制定市場發(fā)展若干原則，調(diào)動監(jiān)管對象發(fā)展與創(chuàng)新動力，與第三方支付機構共同探索行業(yè)發(fā)展規(guī)律，并在此基礎上不斷完善與修訂規(guī)則，在更高層面實施更有效監(jiān)管。
分類監(jiān)管。為了實現(xiàn)監(jiān)管的成本效益原則，在監(jiān)管過程中需對第三方支付機構采取分類監(jiān)管，根據(jù)業(yè)務風險程度、不同業(yè)務類型、業(yè)務范圍制定不同的業(yè)務標準與監(jiān)管尺度、檢查頻率，以此達到在成本最小的原則下實現(xiàn)最優(yōu)的監(jiān)管效能。
市場退出環(huán)節(jié)有效監(jiān)管措施。市場退出是指第三方支付機構退出支付服務市場,終止第三方支付結算業(yè)務活動。根據(jù)第三方支付機構市場退出的原因和形式可分為主動退出與被動退出。第三方支付機構市場退出有效監(jiān)管措施的核心在于有效處理機構市場退出與客戶利益保護的關系，以下根據(jù)不同的退出形式分析闡述。
主動退出是指第三方支付機構因分立、合并或者出現(xiàn)公司章程規(guī)定的事由需要解散，因此而退出支付服務市場，其主要特點是“主動地自行要求解散”。具體形式包括。
第一，第三方支付機構收購。第三方支付機構收購是由于股份被其他公司購買，在收購方安排下注銷該機構的法人資格，實現(xiàn)支付服務市場退出。被收購的支付機構債權債務由收購方接收，成為收購機構的一部分或分支機構，也有被收購的支付機構在收購方的主導下，重新注冊法人資格，但新注冊與被收購前的支付機構在法律意義上完全不同。
第二，第三方支付機構合并。第三方支付機構合并，是指兩家或兩家以上支付機構在達成協(xié)議的基礎上，通過某種自愿、合作和公開方式進行機構合并，最終成為一家新的單獨法人資格支付機構。第三方支付機構合并后，通常融合兩家支付機構的名稱，也有可能沿用其中一家支付機構的名稱，但并不說明支付機構在法人資格上有繼承關系。合并后的支付機構即使沿用某一機構的名稱，也是重新進入市場的支付機構。
第三，第三方支付機構分立。第三方支付機構分立是指一家具有獨立法人資格的支付機構由于經(jīng)營發(fā)展上需要，或迫于法律或行政上的壓力，拆分為兩家或兩家以上新的支付機構。原支付機構在分立后法人資格消失，自動退出市場，全部債權債務按照事先約定由新支付機構接受。
被動退出是指由于法定的理由，如由法院宣布破產(chǎn)或因嚴重違規(guī)、資不抵債等原因而遭關閉以及不符合審慎監(jiān)管和合規(guī)監(jiān)管標準而被監(jiān)管當局按照法定程序取消第三方支付業(yè)務牌照而退出市場。主要包括破產(chǎn)和撤銷。
破產(chǎn)。第三方支付機構破產(chǎn)是指不能支付到期債務，由第三方支付機構自行申請，或者由債權人要求，經(jīng)監(jiān)管部門審核同意，司法機構作出裁定，終止支付機構法人資格的法律行為。破產(chǎn)是支付服務市場退出的司法程序，是在各種方法解決經(jīng)營困難均告失敗的情況下的最終手段。在市場退出方式中，破產(chǎn)在短期內(nèi)對經(jīng)濟和社會造成的沖擊和影響最明顯，如果沒有有效的法律措施和可靠的安全網(wǎng)作為保障，第三方支付機構破產(chǎn)將給整個行業(yè)帶來嚴重的負面影響。
目前現(xiàn)有法律中未列明支付機構接受的客戶備付金在破產(chǎn)清算時是否有別除權。而《證券法》第139條規(guī)定，“證券公司破產(chǎn)或者清算時，客戶的交易結算資金和證券不屬于其破產(chǎn)財產(chǎn)或者清算財產(chǎn)。非因客戶本身的債務或者法律規(guī)定的其他情形，不得查封、凍結、扣劃或者強制執(zhí)行客戶的交易結算資金和證券。”《商業(yè)銀行法》第71條規(guī)定，“商業(yè)銀行不能支付到期債務，經(jīng)國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構同意，由人民法院依法宣告其破產(chǎn)。商業(yè)銀行被宣告破產(chǎn)的，由人民法院組織國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構等有關部門和有關人員成立清算組，進行清算。商業(yè)銀行破產(chǎn)清算時，在支付清算費用、所欠職工工資和勞動保險費用后，應當優(yōu)先支付個人儲蓄存款的本金和利息。”由此可見，根據(jù)《證券法》的規(guī)定，客戶的證券交易結算資金不屬于破產(chǎn)財產(chǎn)，而根據(jù)《商業(yè)銀行法》的規(guī)定，個人儲蓄存款的本金和利息在破產(chǎn)財產(chǎn)的支付中也排在優(yōu)先位置。而對于支付機構的客戶備付金則適用《破產(chǎn)法》的有關規(guī)定，因此其屬于一般債權，在破產(chǎn)清算中獲得優(yōu)先清償沒有法律支持。
撤銷。第三方支付機構因吊銷支付業(yè)務許可證被撤銷的，監(jiān)管機構應當依法及時組織成立清算組，進行清算，按照清算過程中指定的清償計劃及時償還債務。支付機構被撤銷的事由主要體現(xiàn)在《辦法》第三十八條的規(guī)定，“支付機構有下列情形之一的，中國人民銀行及其分支機構有權責令其停止辦理部分或全部支付業(yè)務：累計虧損超過其實繳貨幣資本的50%、有重大經(jīng)營風險、有重大違法違規(guī)行為。”支付機構被撤銷要經(jīng)過作出撤銷決定、組織清算、注銷登記和公告等程序。支付機構被撤銷，應當由監(jiān)管機構組織成立清算組，進行清算，以了結支付機構的債權債務關系。撤銷清算的結果有兩種：一是債務清償，法人資格終止；二是資不抵債，轉(zhuǎn)入破產(chǎn)還債程序。
接管。除以上兩種被動退出形式外，對已經(jīng)或者可能發(fā)生信用危機、嚴重影響客戶利益的第三方支付機構，監(jiān)管當局(中國人民銀行)可以對該第三方支付機構實行接管。接管的目的是對被接管的第三方支付機構采取必要措施，以保護其客戶的合法權益，恢復第三方支付機構的正常經(jīng)營能力。第三方支付機構被接管后，其債權債務關系不因接管而變化。接管決定實施后，自接管開始之日起，由接管組織行使第三方支付機構的經(jīng)營管理權力。對第三方支付機構實施接管后，有三種可能的結果。
第一，當接管決定中規(guī)定的期限屆滿或者監(jiān)管當局決定的接管延期屆滿后，該第三方支付機構被法院依法宣告破產(chǎn)；第二，當接管決定中規(guī)定的期限屆滿前，第三方支付機構已恢復正常經(jīng)營能力；第三，當接管決定中規(guī)定的期限屆滿前，該第三方支付機構被其他支付機構合并或者被法院依法宣告破產(chǎn)。
退出過程中保障客戶權益的有效監(jiān)管措施。為了確保支付機構退出過程中支付機構客戶的合法權益，監(jiān)管機構應詳細跟蹤第三方支付機構的整個退出過程，并做出切實可行的監(jiān)管和保障措施。尤其是重點保障客戶的知情權、選擇權與隱私權。
第一，對客戶知情權的保障措施。支付機構在退出支付服務市場時應向商戶、客戶作出信息公告。公告的內(nèi)容主要有以下幾方面：告知客戶終止支付業(yè)務的原因；明確停止受理客戶委托的支付業(yè)務時間；終止后，支付機構不再受理新的業(yè)務，已發(fā)生的業(yè)務自然滾動結束。支付機構公告的渠道包括：網(wǎng)站首頁、向客戶發(fā)送短信提醒、向重要客戶發(fā)公告函。
第二，對客戶選擇權的保障措施。支付機構提供直接退還客戶備付金，以及托管支付服務等方式，由客戶自行選擇終止支付業(yè)務的方式。在采用托管模式下，退出機構選定一家支付機構作為受托機構。受托機構選擇時，可從機構業(yè)務規(guī)模、機構對于行業(yè)的熟悉程度、機構信譽、機構支付系統(tǒng)的開放性和靈活度等角度進行考慮。在充分尊重商戶、客戶意愿的前提下，并且完全告知全部客戶后，統(tǒng)計選擇“托管服務”方式終止業(yè)務的客戶、商戶名單，確定托管的業(yè)務規(guī)模與客戶規(guī)模，以及涉及的信息系統(tǒng)。
退出機構和受托機構與所有選擇“托管服務”的客戶簽訂托管協(xié)議。協(xié)議應明確退出機構終止服務的時間，以及托管后服務開始的時間；明確托管后的客戶權利義務，以及上述權利義務與托管前的變化情況；明確托管過程中客戶身份資料及歷史數(shù)據(jù)交接的要求。
涉及商戶托管的，退出機構應組織商戶與受托機構就商戶電子商務系統(tǒng)與受托機構支付服務系統(tǒng)的對接進行安排，退出機構應提供必要的協(xié)助。按照既定的切換時間節(jié)點，針對已經(jīng)完成協(xié)議簽訂的客戶進行一次性切換。在既定切換時間節(jié)點未能完成協(xié)議簽訂的客戶，可以改為“直接退還備付金”操作，或者待問題解決后再進行個別的“托管服務”切換。
第三，對客戶隱私權的保障措施。退出機構在人民銀行相關部門的監(jiān)督下銷毀客戶身份信息及交易記錄等涉及客戶隱私的資料，包括紙質(zhì)及電子數(shù)據(jù)。退出機構的反洗錢相關資料，如客戶風險等級評定、可疑交易報告等內(nèi)容，可按照人民銀行相關規(guī)定，交給受托機構參考，協(xié)助受托機構完成對應的義務。針對已經(jīng)終止的服務，如需保留相關資料，退出機構應作出妥善安排，確保合規(guī)要求。針對選擇“托管服務”的會員身份資料和歷史交易數(shù)據(jù)的保管和移交，在托管協(xié)議中應予以明示。在托管服務正式提供前，退出機構根據(jù)協(xié)議要求內(nèi)容，將對應的資料交由受托方。退出機構在終止服務的過程中，應縮短商戶待結算款項周期，快速處理未執(zhí)行完的支付請求。
有效監(jiān)管的主要手段
非現(xiàn)場檢查手段。非現(xiàn)場檢查監(jiān)管是監(jiān)管機構通過收集支付機構的經(jīng)營管理資料和財務數(shù)據(jù)，運用技術方法(如各種模型與比例分析等)研究分析支付機構經(jīng)營的總體狀況、風險管理狀況、合規(guī)情況等，對其穩(wěn)健經(jīng)營情況進行評價。通過非現(xiàn)場檢查監(jiān)管能夠及時和連續(xù)地監(jiān)測支付機構的經(jīng)營風險狀況，為現(xiàn)場檢查監(jiān)管提供依據(jù)和指導，使現(xiàn)場檢查更有針對性。
非現(xiàn)場檢查監(jiān)管是為了及時發(fā)現(xiàn)問題，防患于未然?，F(xiàn)場檢查通常間隔時間較長，在現(xiàn)場檢查的間隔時間里，支付機構的經(jīng)營情況有可能發(fā)生變化，需要利用非現(xiàn)場檢查及時發(fā)現(xiàn)，對有問題的支付機構進行跟蹤，發(fā)現(xiàn)問題惡化的，可相應采取措施；通過對支付機構各種報表、報告的綜合分析和整理，對整個第三方支付服務業(yè)進行評價，為制定政策提供依據(jù)。非現(xiàn)場檢查監(jiān)管包括以下主要環(huán)節(jié)：采集數(shù)據(jù)；對有關數(shù)據(jù)進行整理；生成風險監(jiān)管指標值；風險監(jiān)測分析和質(zhì)詢；風險評價與預警；指導現(xiàn)場檢查。
非現(xiàn)場檢查監(jiān)管按照檢查內(nèi)容可分為合規(guī)性檢查與風險性檢查。合規(guī)性檢查監(jiān)管是通過對支付機構財務報表和資料的分析，檢查各項指標是否符合監(jiān)管當局制定的審慎政策規(guī)定。監(jiān)管當局通過計算支付機構的資本充足性、流動性等指標，檢查遵循審慎政策及其他規(guī)定的情況。如果達不到規(guī)定的要求，監(jiān)管當局采取一組或幾組監(jiān)測指標，一般采用對比分析和趨勢分析的方法。對比分析是將被檢查的支付機構指標與其他規(guī)模和經(jīng)營環(huán)境比較接近的支付機構的指標進行對比，找出被查支付機構的問題。趨勢分析是將被查支付機構的指標與過去時期內(nèi)的指標進行對比，觀察其發(fā)展軌跡。非現(xiàn)場檢查的監(jiān)管資料來源主要是支付機構的各種報表和報告。
中國人民銀行建立對支付機構非現(xiàn)場檢查監(jiān)管制度，按照風險為本的監(jiān)管理念，全面、持續(xù)地收集、監(jiān)測和分析支付機構的非現(xiàn)場檢查監(jiān)管報表等風險信息，關注風險管理制度的完善和有效執(zhí)行，制定監(jiān)管計劃。通過對風險種類、風險程度、風險發(fā)展趨勢進行分析判別，對支付機構主要業(yè)務的風險狀況、風險防范措施的充分性以及外部風險影響因素作出判斷，據(jù)此評價支付機構整體風險水平。通過風險評估，合理配置監(jiān)管資源，實施分類監(jiān)管措施，做到高風險多監(jiān)管、低風險少監(jiān)管。
現(xiàn)場檢查手段?，F(xiàn)場檢查監(jiān)管是由監(jiān)管當局派人進入支付機構，通過查閱各類財務報表、文件檔案、原始憑證和規(guī)章制度等資料，核實、檢查和評價支付機構報表的真實性和準確性，以及支付機構的經(jīng)營狀況、風險管理和內(nèi)部控制的完善性。通過現(xiàn)場檢查，有助于全面、深入了解支付機構的經(jīng)營和風險狀況，對合法經(jīng)營和風險狀況作出客觀和全面的判斷。
根據(jù)現(xiàn)場檢查監(jiān)管的目的、范圍和重點，可將其分為全面現(xiàn)場檢查監(jiān)管和專項現(xiàn)場檢查監(jiān)管。全面現(xiàn)場監(jiān)管涵蓋各項主要業(yè)務及風險狀況，對總體經(jīng)營和風險狀況作出判斷、評價。專項現(xiàn)場檢查監(jiān)管則是對一項或幾項業(yè)務進行重點檢查，具有較強的針對性。監(jiān)管當局大多是根據(jù)支付機構的經(jīng)營狀況和安全性等因素進行檢查。一般來說，支付機構的資信等級愈低或經(jīng)營規(guī)模愈大，接受現(xiàn)場檢查的頻率愈高。在正式檢查開始前，監(jiān)管機構事先通知被檢查的支付機構，使其準備好材料，以便節(jié)省時間和人力。在現(xiàn)場檢查的計劃階段，要對檢查范圍、程度、談話對象范圍等作出確定。隨著不斷發(fā)現(xiàn)問題，計劃可能被修改。在進行準備階段，檢查組要探討檢查中可能出現(xiàn)的各種問題，對上次檢查以來的各種業(yè)務變化報告及有關檔案進行分析，決定重點檢查領域。在完成最初準備工作和檢查程序計劃后，還要研究檢查過程中采用的統(tǒng)計技巧、檢查人員分工、檢查順序和重點等。
中國人民銀行建立對支付機構現(xiàn)場檢查制度，明確現(xiàn)場檢查的程序、主要步驟和相應管理措施。中國人民銀行及其分支機構負責對第三方支付機構開展現(xiàn)場檢查。通過查閱各類交易明細、財務報表、文件檔案、原始憑證和規(guī)章制度等資料，核實、檢查和評價支付機構報表的真實性和準確性，以及支付機構的經(jīng)營狀況、風險管理和內(nèi)部控制的完善性。對于在現(xiàn)場檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，提出明確的整改意見和整改時間要求，并及時跟進具體整改情況，包括整改措施、整改進度和整改效果等。
非現(xiàn)場檢查監(jiān)管與現(xiàn)場檢查監(jiān)管相比只是形式上的不同，都是中國人民銀行進行監(jiān)管的必不可少的手段。非現(xiàn)場檢查監(jiān)管與現(xiàn)場檢查監(jiān)管相互補充，互為依據(jù)，互相銜接，互相完善?，F(xiàn)場檢查監(jiān)管往往僅限于事后補救，為時已晚；非現(xiàn)場檢查監(jiān)管則以其諸多優(yōu)勢防患于未然。當然，盡管強調(diào)了非現(xiàn)場檢查監(jiān)管的優(yōu)勢與作用，但這并不意味它可以徹底取代現(xiàn)場檢查監(jiān)管。現(xiàn)場檢查監(jiān)管因為能夠親臨現(xiàn)場，因而能夠?qū)唧w的監(jiān)督對象進行全面的檢查，進行細致、深刻的解剖，發(fā)現(xiàn)一些隱蔽性問題，特別是對一些欺詐行為更為有效，因為有許多問題從第三方支付機構的公開財務報表和業(yè)務資料中根本是無法發(fā)現(xiàn)的。非現(xiàn)場檢查監(jiān)管指導性作用的發(fā)揮也離不開現(xiàn)場檢查監(jiān)管的配合，所以說，現(xiàn)場檢查監(jiān)管有著其不可替代的作用。（來源：金卡生活；文/楊彪；編選：網(wǎng)經(jīng)社）
