(網(wǎng)經(jīng)社訊)2020年年末，中國、美國和歐洲不約而同地掀起互聯(lián)網(wǎng)超級平臺反壟斷浪潮。人們普遍感同身受的是，互聯(lián)網(wǎng)超級平臺已經(jīng)滲透進日常生活的方方面面，成為與現(xiàn)實世界既相互區(qū)別又緊密關聯(lián)的社會基礎設施。最近，福山等人發(fā)出警告，在享受壟斷型科技巨頭帶來的技術便利時，也應警鐘長鳴，因為它們不僅擁有巨大的經(jīng)濟權力，還對政治傳播擁有極大的控制權。“這些龐然大物現(xiàn)在支配著信息的傳播和政治動員的協(xié)調(diào)。這對一個運轉良好的民主國家構成了獨特的威脅?！蹦撤N意義上，關注互聯(lián)網(wǎng)平臺就是關注社會治理。知名互聯(lián)網(wǎng)專家、浙江大學融媒體研究中心副主任方興東教授從這輪反壟斷浪潮談起，回應了社會和時代關切，為我們理性認識互聯(lián)網(wǎng)平臺的實質(zhì)及其治理打開了思路。
一、如何理解平臺反壟斷的本質(zhì)
2020年年末，中國、美國和歐洲不約而同掀起互聯(lián)網(wǎng)超級平臺治理浪潮。如何認識這一輪互聯(lián)網(wǎng)超級平臺反壟斷和治理的本質(zhì)及問題，無疑是首先需要思考的問題。眾所周知，傳統(tǒng)的反壟斷主要就是市場問題和經(jīng)濟問題，但是這一輪中美歐反壟斷浪潮，不僅僅是通過反壟斷法來維護市場公平競爭和創(chuàng)新，保障經(jīng)濟運行效率，維護消費者權益，還有更重要的目的和使命。這一輪互聯(lián)網(wǎng)超級平臺反壟斷的本質(zhì)不僅是經(jīng)濟問題，還是政治問題；平臺與政府博弈的不僅是利益問題，還有深層次的權力問題。三地聯(lián)動的這一輪反壟斷的驅(qū)動力都是內(nèi)生的，源自各自的內(nèi)在需要而非外部壓力，目的都是應對互聯(lián)網(wǎng)超級平臺造成的共同挑戰(zhàn)和危機，也就是防范互聯(lián)網(wǎng)超級平臺崛起沖擊現(xiàn)有市場秩序、社會和政治秩序，防范互聯(lián)網(wǎng)超級平臺突破現(xiàn)有制度框架，挑戰(zhàn)國家權力和治理能力。
二、平臺反壟斷的本質(zhì)不僅是經(jīng)濟問題還是政治問題
平臺治理和反壟斷逐漸成為全球性的浪潮。中國、美國和歐洲幾乎同時對互聯(lián)網(wǎng)超級平臺展開前所未有的反壟斷，其核心問題在于其嚴重破壞市場公平競爭，而且全面深入生活和社會，甚至直接影響政治運行和國家穩(wěn)定。隨著數(shù)字市場的發(fā)展，平臺的技術研發(fā)和經(jīng)濟標準以及控制一套平臺機制的能力，加上其利用網(wǎng)絡效應全球擴散的潛力，已經(jīng)成為權力積累的關鍵條件，導致人們對其權力集中和寡頭壟斷市場結構的擔憂相應增加。在政治經(jīng)濟學家的批判下，對“平臺資本主義”的討論存在一種“平臺帝國主義”的轉向，然而目前的研究還不足以分析當下的政治現(xiàn)實。
今天，沒有一個單一的監(jiān)管框架來解決所有平臺權力導致的相關問題。歐洲監(jiān)管機構和決策者正在重新考慮其面向數(shù)字市場的戰(zhàn)略，他們的實踐確實更進一步。超級權力為互聯(lián)網(wǎng)巨頭獲取了超額利潤，與此同時，超額利潤又不斷強化超級權力的基礎，進一步擴大壟斷力量的范圍，形成了強大的正向循環(huán)。雖然各界在超級平臺對經(jīng)濟市場、監(jiān)管制度、輿論和民主構成威脅等方面逐漸形成共識，但對于如何應對這種威脅卻暫未達成一致。在歐洲和美國，目前圍繞平臺監(jiān)管的政治辯論在很大程度上仍停留在如何管理一系列商業(yè)行為體方面。
在數(shù)字時代，新一輪的國際競爭在全球網(wǎng)絡治理領域持續(xù)展開。歐洲施行嚴格的規(guī)制策略，積極運用反壟斷手段，聚焦數(shù)據(jù)對市場競爭的影響；美國對超級平臺的反壟斷規(guī)制則更加審慎。歐美的平臺治理旨在通過不斷制造沖突來爭奪利益，而不是尋求解決方案和促成共識。相較于歐美，中國更注重平臺上的內(nèi)容對公民與社會的影響，通過立法立規(guī)構建社會主義核心價值觀，引導社會風氣和輿論走向，加大對有害信息的懲處力度。
相較于傳統(tǒng)市場，數(shù)據(jù)是數(shù)字市場領域中的“貨幣”，同時也是互聯(lián)網(wǎng)超級平臺中最核心的資源。數(shù)據(jù)正在成為知識、財富和權力生產(chǎn)中越來越重要的元素，在這樣一個時代，如何確保數(shù)據(jù)不只是被用來增加特權階層的權力和利潤，值得各界深入思考。
三、超越傳統(tǒng)思維：從戰(zhàn)略高度認識平臺反壟斷
2020年年底，美國司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會（FTC）聯(lián)合各州正式對谷歌和Facebook提起反壟斷訴訟，人們關注的不僅僅是市場和經(jīng)濟問題，還是互聯(lián)網(wǎng)巨頭對于美國社會和民主制度的沖擊與挑戰(zhàn)。奧巴馬對《大西洋月刊》編輯表示，“互聯(lián)網(wǎng)是美國民主的最大威脅”，并且呼吁政府拿出監(jiān)管這些公司的方案。
在歐盟，除了加緊反壟斷訴訟，制度創(chuàng)新成為其發(fā)力重點。2020年12月15日，歐盟委員會正式提交了《數(shù)字服務法》和《數(shù)字市場法》兩部針對數(shù)字平臺和大型科技企業(yè)的法律草案，其中特別設置的“守門人制度”成為繼GDPR之后歐洲在數(shù)字治理領域最大的制度創(chuàng)新，并有可能引領全球互聯(lián)網(wǎng)反壟斷制度和手段的范式轉變。
在我國，習近平網(wǎng)絡公平競爭法治觀是習近平網(wǎng)絡強國戰(zhàn)略思想與習近平法治思想的重要組成部分，旨在以良法善治保障新業(yè)態(tài)新模式健康發(fā)展，構建網(wǎng)絡空間命運共同體?！斗磯艛喾ā穼ΡＷo市場公平競爭，提高經(jīng)濟運行效率，維護消費者利益和社會公共利益，促進社會主義市場經(jīng)濟健康發(fā)展，發(fā)揮了重要作用。
這次互聯(lián)網(wǎng)超級平臺反壟斷的焦點已經(jīng)不僅僅是技術引發(fā)的產(chǎn)業(yè)問題，而且是平臺崛起沖擊社會秩序、國家秩序甚至國際秩序的政治問題。站在這樣的視角，我們才能準確把握互聯(lián)網(wǎng)平臺的本質(zhì)和這一輪全球性反壟斷浪潮的內(nèi)在邏輯。
四、平臺演進歷程：博弈的不僅是利益問題更是權力問題
互聯(lián)網(wǎng)平臺被定義為，通過數(shù)字服務的形式促進具備不同要素但是相互依賴的兩方或者多方進行互動交流的信息技術服務企業(yè)，其表現(xiàn)形式包括網(wǎng)絡商城、搜索引擎、社交媒體、應用商店、通信服務、支付服務等不同形式的平臺。平臺的核心是與各主體形成緊密的連接，因此平臺治理的關鍵往往在于把握多元主體的相互關系，厘清各主體所扮演的社會與政治角色。
互聯(lián)網(wǎng)平臺誕生于最近20年。隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)歷了一個明顯的演進過程，并且大致可以分為三個階段。20世紀90年代互聯(lián)網(wǎng)剛剛開始商業(yè)化，在很長時間里，互聯(lián)網(wǎng)應用主要是Web 1.0模式，網(wǎng)民的角色主要是被動的用戶和消費者。互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)更多被視為一種“中介”，尤其是信息中介，包括雅虎、亞馬遜和中國的新浪、搜狐和網(wǎng)易等三大門戶等。2005年左右，隨著Web2.0浪潮的推進，網(wǎng)民成為互聯(lián)網(wǎng)應用的主角，平臺概念開始凸顯。尤其是移動互聯(lián)網(wǎng)的爆發(fā)，帶動了互聯(lián)網(wǎng)平臺的爆發(fā)式發(fā)展，形成了以社交為核心的平臺、以移動操作系統(tǒng)和應用商店為基礎的平臺、以電子商務為基礎的平臺，以及以分享經(jīng)濟為基礎的平臺，等等。
從2015年開始，隨著領軍的互聯(lián)網(wǎng)平臺用戶數(shù)量邁入十億級別，其匯聚的海量數(shù)據(jù)成為新的發(fā)展驅(qū)動力，加上算力的提升和人工智能的普及，互聯(lián)網(wǎng)平臺進入了新的發(fā)展階段，具有很強的公共性與社會性，并由此需要承擔一系列責任。
互聯(lián)網(wǎng)超級平臺無一例外都經(jīng)歷了從中介到平臺再到生態(tài)的根本性的蛻變，扮演了“中介+平臺+生態(tài)”三合一的“守門人”角色，形成了“平臺+數(shù)據(jù)+算法”三元融合的強大競爭優(yōu)勢。互聯(lián)網(wǎng)平臺的每一次成功躍升，都是至少一個數(shù)量級的用戶和市場價值的提升，實現(xiàn)從量變到質(zhì)變的突破，都構成全然不同的本質(zhì)屬性、權力邏輯和擴張方式。今天的互聯(lián)網(wǎng)超級平臺是三個層次聯(lián)動的綜合體，其屬性也從過去的技術權力和信息權力，延展到市場權力和經(jīng)濟權力，進而延伸到社會權力和政治權力。
無論是技術、資本還是權力，都有著內(nèi)在的、天然的、強烈的擴張趨勢。今天，互聯(lián)網(wǎng)平臺背后的資本權力已經(jīng)不滿足于商業(yè)領域，開始強有力地擴張到社會領域，強勢滲透進公共領域，并頻繁地挑戰(zhàn)以國家為基礎的政治權力。超級互聯(lián)網(wǎng)平臺因為實際掌控海量用戶、實時數(shù)據(jù)和巨額交易，已經(jīng)大大超越了傳統(tǒng)跨國公司的實力與能力，掌控了超越國家權力的能力：超越國家的社會動員能力、掌控超越國家的個人和社會數(shù)據(jù)、具備很多突破國家治理的基礎條件。當然，互聯(lián)網(wǎng)超級平臺的本質(zhì)屬性是商業(yè)企業(yè)，謀求利益最大化是其主要驅(qū)動力，挑戰(zhàn)社會秩序和國家秩序不是其內(nèi)在訴求。所以，它們平時不會輕易顯示和施展其能力和權力，但這并不表示在突發(fā)情況或者非常時期其不會沖擊甚至顛覆社會和國家秩序。
某種程度上，今天的超級平臺已經(jīng)成功地俘獲了技術，俘獲了互聯(lián)網(wǎng)。因此必須明確平臺反壟斷不僅僅是經(jīng)濟問題和利益問題，也涉及政治問題和權力問題。依靠技術創(chuàng)新和經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)不足以真正解決平臺壟斷造成的各種問題了。顯然，這也是中央要把反壟斷提升到如此高度的根本原因所在。
五、中國互聯(lián)網(wǎng)如何演進到“公共俘獲”階段
在我國，直到2008年之前，互聯(lián)網(wǎng)還處于一個自由競爭階段。這一階段全球高科技領域的反壟斷主要針對傳統(tǒng)IT業(yè)和通信領域，此時的互聯(lián)網(wǎng)還是反壟斷的“保護對象”這一階段，中國的《反壟斷法》還沒有正式出臺，輿論成為反壟斷的主要方式。2008年，中國互聯(lián)網(wǎng)告別了三大門戶階段，百度、阿里巴巴和騰訊分別在搜索、電商和即時通信領域確立壟斷地位，中國互聯(lián)網(wǎng)進入了新的壟斷競爭階段?！斗磯艛喾ā窂钠鸩莸綄嵤v時14年，于2008年8月1日生效。這一階段，面對互聯(lián)網(wǎng)領域越來越嚴重的惡意壟斷行為，“包容審慎”成為平臺監(jiān)管套利的口頭禪。2016年開始，騰訊和阿里巴巴等實際上開始成為社會和生活的基礎設施?；ヂ?lián)網(wǎng)超級平臺不再滿足于固有的商業(yè)領域，開始向很多公共領域快速滲透。中國互聯(lián)網(wǎng)進入了新的“公共俘獲”階段。
公共俘獲概念是監(jiān)管俘獲概念的延伸。斯蒂格勒指出，為獲得監(jiān)管收益，被監(jiān)管者會動用種種資源和手段“俘獲”監(jiān)管者。監(jiān)管者一旦被“俘獲”，監(jiān)管的設計和實施都將圍繞被監(jiān)管者的利益展開。公共俘獲的本質(zhì)就是互聯(lián)網(wǎng)平臺超越了企業(yè)的“本分”和固有邊界，通過“俘獲”公共領域和公共權力，為自己謀求最大化的利益。公權力來自于人民的支持，公共領域是人民意志的表達領域，它是權力產(chǎn)生的根本源泉。雖然真正的公共權力來自于公共領域，但“暴力”卻來自于資本和政治的霸權，這種霸權能不干預公共權力的形成嗎？
互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展到超級平臺階段，商業(yè)領域的濫用行為屢禁不止，全面介入甚至控制了社會和公共領域。傳媒權力是一種公共權力，它應該為社會公眾所擁有。互聯(lián)網(wǎng)超級平臺本身就是當今世界主導性的媒體傳播平臺，它們一直在不斷投資和控制各類媒體平臺，并且深度影響甚至操縱媒體傳播。同時，由于相關政府部門的監(jiān)管滯后于技術發(fā)展，治理能力難以及時覆蓋到網(wǎng)絡平臺內(nèi)全部用戶（包括平臺內(nèi)經(jīng)營者、消費者及“物”或“行為”等），形成權力真空。互聯(lián)網(wǎng)超級平臺憑借其強大的技術、數(shù)據(jù)、資金、管理、公關等優(yōu)勢力量，本身既是運動員，又是裁判員，接管了本來應該由公共權力來行使的職責，形成了事實上的監(jiān)管俘獲。受互聯(lián)網(wǎng)超級平臺的游說，一些地方和部門不自覺讓渡監(jiān)管職能，部分引入“政府管平臺，平臺管用戶”的雙層管理模式，形成主動式監(jiān)管俘獲，助長了平臺借助公共權力進一步謀求企業(yè)利益最大化的錯位思想。
六、新形勢下中國平臺反壟斷面臨的挑戰(zhàn)與對策
要最終把互聯(lián)網(wǎng)超級平臺的超級權力“關進籠子里”，可以在五個方面發(fā)力：一是通過政策限制互聯(lián)網(wǎng)超級平臺可以進入的領域，尤其是媒體、金融、教育、醫(yī)療等公共服務領域；二是掃除盲區(qū)，明晰邊界，對企業(yè)超越本分，操控媒體、學術、政策、監(jiān)管和法治等公共領域的行為要嚴厲懲戒；三是通過技術創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，實質(zhì)性提升政府治理能力，有效防范和抵御監(jiān)管俘獲；四是進一步加強反壟斷法等制度創(chuàng)新，加強防范與制裁壟斷行為的及時性、有效性和嚴肅性，提升法律威懾力；五是把數(shù)據(jù)作為治理的抓手，進一步加快個人信息與數(shù)據(jù)保護立法，強化個人對數(shù)據(jù)的主導權，在國家層面建設立足公共利益的公共數(shù)據(jù)運營商，通過權力平衡實現(xiàn)結構性的改善。
我們有必要重塑企業(yè)邊界，明晰企業(yè)本分。一是媒體與輿論領域：嚴格企業(yè)與媒體的合作關系，企業(yè)不得影響媒體的獨立性；鼓勵媒體調(diào)查和發(fā)表批評意見，防范企業(yè)顯性和隱性的干預與脅迫；針對企業(yè)投資和兼并設立嚴格的制度，嚴格設限投資數(shù)量和內(nèi)容干預等；針對企業(yè)操縱媒體與輿論的情況建立有效的懲戒制度。二是行業(yè)公共空間領域：必須嚴格控制企業(yè)投資行業(yè)媒體和網(wǎng)站的數(shù)量；企業(yè)研究院發(fā)布行業(yè)報告必須明示代表企業(yè)立場；企業(yè)對行業(yè)協(xié)會的支持不得影響其獨立性，不得干預其正常活動，尤其不得禁止批評等；全面審查壟斷企業(yè)對外投資協(xié)議，禁止排除競爭條款。三是學術領域：企業(yè)對學者研究的支持不得干預其獨立，并且建立必要的公示制度，遵從信息披露，回避利益沖突；學者參與政府決策機制，比如成為國務院反壟斷專家委員會專家咨詢組成員時，應完整申報之前與相關企業(yè)的合作信息，并簽署與相關企業(yè)合作的利益回避承諾；學者參與立法和司法等，應該遵從信息披露和利益回避制度。四是公共服務和關鍵基礎設施領域：反壟斷應該首先從清查各級政府公共服務和政務辦公領域的涉嫌壟斷的行為入手；對壟斷企業(yè)設立嚴格的準入制度，嚴格堅守流程的公開性和透明性，嚴格控制市場份額，對一些特定行業(yè)應禁止其進入，且進入公共服務的領域和區(qū)域要有數(shù)量限制。五是地方政府：出于政績和招商引資需要，壟斷企業(yè)備受各地方政府青睞，往往能夠獲取超常規(guī)的顯性和隱性優(yōu)惠政策，為此應該設立嚴格的問責制度，謹防地方政府行政壟斷與市場壟斷的合謀行為。六是立法和司法領域：必須設立嚴格的規(guī)章制度，禁絕壟斷企業(yè)在立法階段和司法階段多層次的滲透與影響。
我們有必要大膽進行制度創(chuàng)新，形成制度突破。除了強化反壟斷和防止資本無序擴張，還可以實施建設性的制度創(chuàng)新方案，其中關鍵之一就是可以以傳統(tǒng)媒體為核心，構建公共數(shù)據(jù)運營商體系。在數(shù)字時代，傳統(tǒng)媒體的首要職能應調(diào)整為以公共數(shù)據(jù)的運營為基礎，做好公共服務和民生服務，為政府和商業(yè)機構合理地運營公共數(shù)據(jù)，并以此為基礎促進內(nèi)容建設，形成以數(shù)據(jù)驅(qū)動用戶和內(nèi)容生產(chǎn)的全新機制，促進社會信息傳播體系和治理體系的協(xié)同與融合。
